رأی شماره ۲۷۳۸۴۰۹ – ۱۴۰۴/۱۰/۲۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال اطلاق ماده ۳۰ مقرّرات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری – صنعتی

تاریخ دادنامه:  1404/10/23 شماره دادنامه: 140431390002738409

شماره پرونده: 0105922

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای هوشنگ صدفی کهنه شهری

طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 30 مقرّرات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع مصوبه شماره 166320 مورخ 1373/2/13 هیئت وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 30 مقرّرات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع مصوبه شماره 166320 مورخ 1373/2/13 هیئت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"به استناد ماده 200 قانون کار قوانین و آیین‌نامه‌های مصوّب مغایر قانون کار باید ابطال شوند. نظر به این که ماده 30 در تعارض آشکار با قانون کار و رسیدگی عادلانه به اختلافات کارگر و کارفرما است، فلذا به استناد مواد 157، 158، 159 و 160 قانون کار رسیدگی به شکایات کارگران در منطقه آزاد تجاری ـ صنعتی فاقد شرایط مقرّر در قوانین کار است. هم چنین طبق اصل چهارم قانون اساسی کلّیه قوانین و مقرّرات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر این ها باید بر اساس موازین اسلا می باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقرّرات دیگر حاکم است. نظر به این که آیین‌نامه اجرایی مصوّب هیئت وزیران درباره اشتغال نیروی انسانی حکم اجرای قانونی را دارد ولی از سویی برخلاف قانون کار و آیین دادرسی کار و سایر قوانین بوده و رعایت عدالت و موازین شرعی در مصوبه رعایت نشده است. چرا که اصل چهلم قانون اساسی تأکید دارد هیچ کس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اِضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.

در آیین دادرسی کار طبق مواد 55 و 56 چنان چه جلسه رسیدگی به دعوا بر اساس حد نصاب شرکت کنندگان جلسه رسمیت نداشته باشد، رسیدگی تجدید می شود. اما در مقرّرات اشتغال مناطق آزاد هیچ ردّی از مفاد آیین دادرسی کار و رعایت آن ملاحظه نمی شود.

با عنایت به روند رسیدگی مفاد شکایت در دیوان عدالت اداری در چهارچوب قانون کار؛ آیین دادرسی کار و جمیع جهات، خواهشمند است دستور فرمایید ضمن بررسی و مداقه در ماده 30 مقرّرات اشتغال مناطق آزاد نسبت به ابطال این ماده یا اصلاح آن اقدام لازم به عمل آورند."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه مورخ 1401/8/16 به طور خلاصه توضیح داده است که:

" نظر به اینکه ماده 30 توسط هیئت وزیران در قالب دستورالعمل و خارج از رویه معمول لوایح قانونی مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده و حقوق شرعی و قانونی کارگران و کارفرمایان در مناطق آزاد را طبق موازین اسلامی رعایت نکرده است، بنابراین خلاف شرع بودن آن محرز است. قانون کار مصوّب سال 1369 پس از تصویب در مجلس و شورای نگهبان به اجرا درآمده؛ طبعاً هرگونه قوانین و آیین‌نامه‌های خلاف قانون و شرع طبق ماده 200 قانون کار که مورد تأیید شورای نگهبان بوده فاقد مشروعیت هستند.

قوانین نظام جمهوری اسلامی چون بر مبنای قانون اساسی و شرع بنا شده بنابراین هر نوع اِضرار به مردم، اشخاص حقیقی و حقوقی خلاف شرع محسوب می شود. جدای از آن تشخیص خلاف شرع بودن بر عهده هیئت عمومی و شورای نگهبان است.

بر مبنای قاعده لاضرر، رسول مکرّم اسلام (ص) فرمودند: «لاضرر و لاضرار فی الاسلام». یعنی در دین اسلام نه می شود به خود ضرر وارد نمود و نه به دیگران ضرر وارد ساخت. بنابراین مفاد ماده یاد شده هم به ضرر کارگر و هم ضرر کارفرما است."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"مقرّرات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع مصوبه شماره 166320 مورخ 1373/2/13 هیئت وزیران

.....

فصل چهارم ـ مرجع حل اختلاف:

.....

ماده 30ـ هیئت مذکور، در ماده فوق مرکب است از:

 ـ کارفرمای ذی ربط یا نماینده تام الاختیار وی.

 ـ کارگر ذی ربط یا نماینده تام الاختیار وی.

 ـ نماینده سازمان منطقه.

تبصره: هیئت رسیدگی ظرف ده روز از تاریخ دریافت شکایت موظّف است به موضوع رسیدگی و نظر خود را اعلام دارد.

....

این تصویب‌نامه در تاریخ 1373/3/8 به تأیید مقام ریاست جمهوری رسیده است."

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 49734/19253 مورخ 1402/2/10 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

"به موجب رأی وحدت رویه شماره 9710090905800366 مورخ 1397/3/8 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، فقط «در موارد اجمال و ابهام و سکوت مقرّرات منطقه ای، قانون عام و سرزمینی و آمره بر موضوع حاکمیت دارد» وگرنه «مطابق ماده 2 مقرّرات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع تصویب‌نامه شماره 33433/ت25ک – 1373/3/16 اکثریت وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران، کلیه کارگران، کارفرمایان و کارگاه های واقع در مناطق آزاد، مشمول مقرّرات تصویب‌نامه مذکور هستند.» و از این رو، طبق دادنامه شماره 370 [9709970906010369 ـ 370] مورخ 1397/10/17 [1397/11/13] هیئت تخصّصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی، این مقرّرات که «متناسب با وضعیت و شرایط خاص حاکم بر این مناطق تصویب گردیده و مجزا از قانون کار می باشد»، «مغایر قانون و خارج از حدود اختیار» نیست و مقایسه برخی احکام مندرج در تصویب‌نامه با مفاد قانون کار، قیاس مع الفارق بوده و اختلاف میان آن ها موجبی برای صدور حکم به ابطال مصوبه نیست.

ادّعای مغایرت مصوبه مورد شکایت که حسب تفویض از سوی هیئت وزیران، به تصویب وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری رسیده و با تأیید رئیس جمهور لازم الاجرا شده با آیین دادرسی کار مصوّب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی که در چهارچوب ماده 164 قانون کار جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسیده، جدای از ایراد مبتنی بر سلسله مراتب هنجارهای حقوقی، به استناد صلاحیت مقرّر در بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، خارج از صلاحیت هیئت عمومی دیوان به نظر می رسد.

بنا به مراتب فوق، درخواست اتّخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد استدعا است."

در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال ماده 30 مقرّرات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع مصوبه شماره 166320 مورخ 1373/2/13 هیئت وزیران، با عنایت به اینکه درخواست ابطال مقرّرات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی مصوّب 1373/2/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد که در تاریخ 1373/3/8 به تأیید رئیس جمهور رسیده است، سابقاً در هیئت تخصّصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده و این هیئت بر اساس دادنامه شماره 370 ـ 9709970906010369 مورخ 1397/11/13، مصوبه مذکور از جمله مواد 30، 31 و 33 آن را قابل ابطال تشخیص نداده، لذا در خصوص شکایت مطروحه از لحاظ بُعد قانونی سابقاً تصمیم گیری شده و موضوع شکایت مشمول مفاد رأی مذکور و واجد اعتبار امر مختوم می باشد. لذا معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی در اجرای ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 140431390002768793 مورخ 1403/11/17، قرار رد شکایت صادر کرده است.

لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای بند 2 از ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام به عمل آمد و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/48068 مورخ 1404/10/1 اعلام کرده است که:

"رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیّت

عطف به نامه شماره 0105922 مورخ 1403/12/20؛

موضوع مواد 30، 31 و 33 مقرّرات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع مصوبه شماره 166320 مورخ 1373/2/13 هیئت وزیران، در جلسه مورخ 1404/9/9 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ از آن جایی که وظیفه هیئت مذکور در ماده 30 مورد شکایت، تشخیص ذی حق است، لازم است اعضای هیئت حداقل دارای وثاقت، امانت و خبرویت باشند؛ لذا اطلاق این ماده در صورتی که نسبت به حضور اعضای فاقد این شرایط اطلاق داشته باشد، نسبت به افراد فاقد این شرایط خلاف شرع است. این که امکان رجوع به محکمه قضایی وجود دارد رافع اشکال نیست. زیرا تأخیر بدون جهت در احقاق حق است، و این که این کار نوعی تنظیمات است نیز رافع اشکال فوق نیست. زیرا تشکیل چنین هیئت هایی ولو ضرورت داشته باشد، می تواند با رعایت شرایط وثاقت، امانت و خبرویت اعضای آن باشد."

با توجه به مراتب پرونده در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/23 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/48068 مورخ 1404/10/1 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «از آنجایی که وظیفه هیئت مذکور در ماده 30 مورد شکایت، تشخیص ذیحق است، لازم است اعضای هیئت حداقل دارای وثاقت، امانت و خبرویت باشند؛ لذا اطلاق این ماده در صورتی که نسبت به حضور اعضای فاقد این شرایط اطلاق داشته باشد، نسبت به افراد فاقد این شرایط خلاف شرع است. اینکه امکان رجوع به محکمه قضایی وجود دارد رافع اشکال نیست. زیرا تأخیر بدون جهت در احقاق حق است و اینکه این کار نوعی تنظیمات است نیز رافع اشکال فوق نیست. زیرا تشکیل چنین هیئت هایی ولو ضرورت داشته باشد، می تواند با رعایت شرایط وثاقت، امانت و خبرویت اعضای آن باشد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق ماده 30 مقرّرات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع مصوبه شماره 166320 مورخ 1373/2/13 هیئت وزیران در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

                                    رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی