رأی شماره ۴۷۱۹۸۵ – ۱۴۰۵/۲/۲۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال ماده ۱۱۸ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن

تاریخ دادنامه: 1405/2/29     شماره دادنامه: 140531390000471985

شماره پرونده: 0105066

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سیدمحمدصادق سیدحسینی

طرف شکایت: 1ـ وزارت صنعت، معدن و تجارت 2ـ هیئت وزیران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 118 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع تصویب‌نامه شماره 85744/ت/49089ک مورخ 1392/4/11 وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن موضوع تصویب‌نامه شماره 39819/ت53768 هـ مورخ 1396/4/10 معاون اول رئیس جمهور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 118 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع تصویب‌نامه شماره 85744/ت49089ک مورخ 1392/4/11 وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن موضوع تصویب‌نامه شماره 39819/ت 53768 هـ مورخ 1396/4/10 معاون اول رئیس جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"در ماده 30 قانون معادن اصلاحی 1390 که مطالبات وزارت صنعت، معدت و تجارت را در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم الاجرا و تابع ماده 48 قانون محاسبات عمومی کشور مصوّب 1366 دانسته و نحوه وصول را بر اساس اصلاحیه آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده 218 قانون مالیات های مستقیم مصوّب 1366 تعیین کرده، در مورد خسارت تأخیر تأدیه و میزان آن هیچ گونه تعیین تکلیفی نشده است. ولی در ماده 118 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت به ازاء هر ماه تأخیر معادل یک درصد اصل مطالبات تعیین شده است. در مورد دیون قطعی اعم از این که محکومُ به دولت و مؤسّسات دولتی باشد یا اشخاص خصوصی و با لحاظ قانون نحوه پرداخت محکومُ به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوّب 1365/08/15، ملاک برای محاسبه خسارت تأخیر تأدیه ماده 522 قانون تشکیل دادگاه های عمومی وانقلاب در امور مدنی مصوّب 1379 می باشد و در آن ماده قانونی بعد از ذکر شرایط تعلّق خسارت تأخیر تأدیه، درصورت تغییر فاحش شاخص قیمت سالانه از زمان سر رسید تا هنگام پرداخت و پس از مطالبه طلبکار، ملاک محاسبه را رعایت تناسب تغییر شاخص سالانه که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعیین می گردد قرار داده است نه یک درصد. هم چنین با توجه به نظریات متعدّد شورای نگهبان در مورد نامشروع بودن  اخذ این خسارت (نظریه های شماره 9499 مورخ 1362/08/25 و 3845 مورخ 1364/04/12 و 3378 مورخ 1367/10/14 فقهای شورای نگهبان) تنها وجه مشروع و قانونی بودن تعیین این خسارت برمبنای ماده 522 قانون آیین دادرسی مدنی مصوّب 1379 است. بنابراین تعیین خسارت تأخیر تأدیه در زمانی که قانون چنین پیش بینی نکرده است و هم چنین تعیین یک عدد ثابت برای خسارت تأخیر تأدیه توسط هیئت وزیران علاوه بر این که مغایرت با قانون پیش گفته دارد، از حدود اختیارات مقام تصویب کننده نیز خارج است. باعنایت به این که ملاک تعیین شده برای واحدهای تولیدی معدنی، از حیث رُکود بازار و اخیراً شیوع ویروس کرونا که می تواند از مصادیق قوه قاهره به حساب آید و موجب عدم تمکّن تولیدکننده در تأدیه بدهی قانونی وی شود. مقیّد نمودن موضوع به (تا پایان سال 1395 و تسویه بدهی گذشته) فاقد وجاهت قانونی است و با عمومات قوانین در بحث ایفاء تعهّد بخصوص مواد 227 و 229 قانون مدنی، در زمانی که شرایط مندرج در تبصره ماده 118 برای بعد از سال 1395 محقق می شود، مغایرت داشته و سبب تعسّر و مشقّت تولیدکننده و مغایر با قاعده لاحرج است. فلذا تقاضای ابطال موارد ذکر شده را از تاریخ تصویب دارم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"مصوبه شماره 85744/ت/49089 ک مورخ 1392/4/11 معاون اول رئیس جمهور

وزارت صنعت، معدن و تجارت

وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن بنا به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت و به استناد ماده (25) اصلاحی قانون معادن ـ مصوب 1390 ـ و با رعایت تصویب‌نامه شماره 261248/ت43505 هـ مورخ 1391/12/27، آیین‌نامه اجرایی قانون یاد شده را به شرح زیر تصویب نمودند:

آیین‌نامه اجرایی قانون معادن

........

ماده 118ـ ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت در این آیین‌نامه به ازای هر ماه تأخیر، معادل یک درصد اصل مطالبات تعیین می شود.

.......

این تصویب‌نامه در تاریخ 1392/4/8 به تأیید مقام ریاست جمهوری رسیده است.

ـ معاون اول رئیس جمهور

مصوبه شماره 39819/ ت /53768 هـ مورخ 1396/4/10 معاون اول رئیس جمهور

الحاق یک تبصره به ماده (118) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن

وزارت صنعت، معدن و تجارت

هیئت وزیران درجلسه 1396/4/4 به پیشنهاد شماره 60/189631 مورخ 1395/8/29وزارت صنعت، معدن و تجارت و به استناد ماده (35) قانون اصلاح قانون معادن ـ مصوب 1390ـ تصویب کرد:

متن زیر به عنوان تبصره به ماده (118) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن موضوع تصویب‌نامه شماره 85744/ت 49089 ک مورخ 1392/4/11 الحاق می گردد:

تبصره ـ خسارت و ضرر و زیان ناشی از تأخیر در پرداخت حقوق دولتی در مهلت مقرّر، موضوع این ماده و بند (5) ماده (55) این آیین‌نامه در مواردی که به تشخیص کارگروهی متشکّل از نمایندگان وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور شرایط رُکود بر بنگاه مربوط حاکم باشد یا بنگاه با اُفت قابل توجّه میزان تولید و کاهش میزان فروش به دلیل وضعیّت حاکم بر بازار مواجه شده باشد، تا پایان سال 1395 محاسبه و مطالبه نمی گردد مشروط بر این که بدهی گذشته درمورد اصل حقوق دولتی در ظرف شش ماه تسویه گردد.

  ـ معاول اول رئیس جمهور"

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 230187 مورخ 1401/12/13 نامه‌های شماره 381212 مورخ 1401/7/25 رئیس امور حقوقی، قوانین و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه کشور، 60/179345 مورخ 1401/7/24 و 91/129114 مورخ 1401/6/29 معاون امور حقوقی و مجلس وزارت صنعت، معدن و تجارت را ارسال نموده که متن آن ها به قرار زیر است:

الف: نامه شماره 381212 مورخ 1401/7/25 رئیس امور حقوقی، قوانین و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه کشور

"با توجه به مفاد ذیل ماده 522 قانون آیین دادرسی مدنی، محاسبه خسارت تأخیر تأدیه، برمبنای شاخص سالانه اعلامی توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران منوط به عدم توافق طرفین به نحو دیگری است. مع الوصف با توجه به این که تعیین ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت به میزان مندرج در ماده 118 آیین‌نامه مرقوم و پذیرش شرایط و ضوابط مندرج در آیین‌نامه، توسط طرف قرارداد و متعاقباً انعقاد قرارداد برمبنای شرایط مذکور به منزله مصالحه دو طرف در خصوص میزان خسارت تأخیر تأدیه موضوع ماده یاد شده می باشد لذا مغایرتی بین مفاد ماده 118 آیین‌نامه مطروحه و ماده 522 قانون آیین دادرسی مدنی احراز نمی گردد. همچنین مفاد تبصره ماده موصوف (الحاقی مصوّب 1396/4/4) که ناظر برعدم محاسبه و مطالبه خسارت تأخیر موضوع این تبصره درشرایط مقرر در متن تبصره مشروط به پرداخت بدهی گذشته در مورد اصل حقوق دولتی ظرف شش ماه می باشد نیز با توجه به استدلال فوق الذکر و با عنایت به این که انعقاد قرارداد بین دو طرف براساس شرایط مندرج در آیین‌نامه به مفهوم پذیرش مفاد آیین‌نامه توسط طرفین قرارداد و مصالحه در خصوص ضوابط مقرر درآن مِن جمله نحوه محاسبه و پرداخت خسارت تأخیر تأدیه مورد بحث می باشد لذا مفاد تبصره مورد اشاره نیز مغایرتی با حکم مصرّح در ماده 522 قانون آیین دادرسی مدنی نداشته و در انطباق با صلاحیت قانونی مرجع وضع آن می باشد.

ب: خلاصه متن نامه‌های شماره 60/179345 مورخ 1401/7/24 و 91/129114 مورخ 1401/6/29 معاون امور حقوقی و مجلس وزارت صنعت، معدن و تجارت برابر ماده (30) قانون معادن ایران مصوّب 1377/2/27 با اصلاحات و الحاقات بعدی «مطالبات وزارت صنعت، معدن و تجارت از اشخاص، اعم از حقیقی یا حقوقی ایرانی یا خارجی پس از قطعی شدن به ترتیب مندرج در تبصره (4) ماده (6) و ماده (14) و تبصره های آن و مواد (20) و (25) این قانون در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم الاجرا است و براساس ماده (48) قانون محاسبات عمومی کشور مصوّب سال 1366 طبق مقرّرات اجرایی مالیات های مستقیم قابل وصول می باشد. نحوه اجرای این ماده در آیین‌نامه اجرایی مشخص می شود.» درماده (36) همان قانون نیز تأکید شده است: «آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون ازجمله مواد (5)، (6)، (7)، (8)، (9)، (10)، (13)، (14)، (20)، (30)، و (34) توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و با همکاری سایر دستگاه های اجرایی ذی ربط ظرف سه ماه تهیه و به تصویب هیئت وزیران می رسد.»

همان گونه که ملاحظه می فرمایید صلاحیت هیئت وزیران برای تصویب آیین‌نامه مورد شکایت، در مواد (3) و (35) قانون معادن ایران، تصریح شده است و از حدود اختیارات مقام تصویب کننده خارج نمی باشد. مطابق با اصل 45 قانون اساسی، معادن از مصادیق انفال و مطابق با ماده 14 قانون معادن و اصلاحات آن از بهره برداران معادن حقوق دولتی (بند گ ماده 1 قانون معادن) اخذ می گردد، لذا اهمیّت موضوع ازآن جهت می باشد که منافع اخذ خسارت تأخیر تأدیه (ماده 118 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن) متوجه عموم جامعه گردیده، از همین روی تأمین منفعت عمومی نیز از دلایل وضع جریمه از سوی هیئت وزیران می باشد. یکی از تکالیف بهره برداران پرداخت حقوق دولتی می باشد و از ضمانت اجراهای متناسب جهت وصول به هنگام حقوق دولت، پیش بینی جریمه و خسارت تأخیر تأدیه است. ازاین جهت نیز تصویب ماده 118 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن (هرچند با لحاظ جریمه حداقلی یک درصدی) موجب تحقّق درآمدهای حقوق دولتی (پیش بینی شده در قوانین بودجه سنواتی) خواهد بود. وجاهت اخذ خسارت تأخیر تأدیه در نظریه مورخه (1390/3/29) شورای نگهبان و مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام (مورخ 1368/10/5) مورد تأیید قرار گرفته است. در قوانین موضوعه نیز ازجمله ماده (12) قانون صدور چک، تبصره (6) ماده (17) قانون مالیات برارزش افزوده مصوّب 1387/2/17 و ماده (8) قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب 1400/3/2، مواد (221) و (230) قانون مدنی، ماده (522) و تبصره (2) ماده (515) قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی، ماده (18) قانون پولی و بانکی کشور  نیز مورد تأیید قرارگرفته است. به طوری که در تبصره (2) ماده (515) قانون آیین دادرسی مدنی به صراحت خسارت تأخیر تأدیه را قابل مطالبه می داند. ضمن آن که اشخاص دارنده مجوّز عملیات معدنی هم زمان با اخذ مجوّز، تعهّد به رعایت مقرّرات قانون معادن دارند که در همین ارتباط ماده 9 قانون معادن و اصلاحات آن بیان می دارد: «پروانه بهره برداری سندی رسمی و نیز در بردارنده تعهّدات وی ـ دارنده پروانه ـ در اجرای مفاد آن می باشد.» فلذا پیش بینی خسارت تأخیر تأدیه به میزان مقرر به استناد قواعد و قوانین فوق الذکر از جمله ماده 14 قانون معادن از ملازمات توأم با اعمال حاکمیت نسبت به انفال (معادن) است.

علی رغم این که شاکی در بخش اول شکواییه خود، درصد تعیین شده در ماده (118) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن را نامشروع و خارج از حدود اختیار مقام تصویب کننده دانسته است، فقط در قسمتی که موضوع به پایان سال 1395 و تسویه بدهی گذشته مقید شده است را فاقد وجاهت قانونی دانسته که به نظر می رسد بخش اول و دوم شکایت دارای انسجام نبوده و متعارض یکدیگر می باشد، بدین صورت که نمی توان ماده (118) آیین‌نامه را خلاف قانون دانست اما تبصره آن را که بر پایه ماده (118) و با فرض درستی و لازم الاجرا بودن آن پیش بینی شده است خلاف قانون تلقی نمود.

بنا به مراتب یاد شده و به دلیل عدم نقض قوانین و مقرّرات مربوط و تصویب ماده مورد شکایت آیین‌نامه و تبصره آن، در حدود صلاحیت اختیاری مرجع صادرکننده آن برابر مفهوم مخالف بند (1) ماده (12) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، شکایت شاکی درخور صدور قرار رد می باشد."

در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیئت مذکور پس از بررسی نتیجتاً به موجب دادنامه شماره 140331390002736507 مورخ 1403/11/15مقرره مورد شکایت را قابل ابطال تشخیص نداد. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری درخصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد. قائم مقام دبیرشورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46894 مورخ 1404/5/26 اعلام کرده است که:

"رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیّت

عطف به نامه شماره 0105066 مورخ 1404/02/13؛

موضوع ماده 118 آیین‌نامه قانون معادن موضوع مصوبه شماره 85744/ت/49089ک مورخ 1392/4/11 وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن، درجلسه مورخ 1404/05/19 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرارگرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ در صورتی که مقصود آن باشد که درصورت تأخیر پرداخت حقوق دولت، بدهکار باید درصدی اضافه بپردازد، اطلاق ماده و تبصره مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته شد."

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/2/29 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46894 مورخ 1404/5/26 در رابطه با جنبه شرعی مقرّرات مورد شکایت اعلام کرده است که: «در صورتی که مقصود آن باشد که در صورت تأخیر پرداخت حقوق دولت، بدهکار باید درصدی اضافه بپردازد، اطلاق ماده و تبصره مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق ماده 118 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن و تبصره الحاقی به آن در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند یک ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی