رأی شماره ۴۷۱۶۶۰ – ۱۴۰۵/۰۲/۲۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال بخشنامه مورخ ۱۳۹۹/۴/۱۵ سرپرست ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت وزارت راه و شهرسازی

تاریخ دادنامه: 1405/2/29         شماره دادنامه: 140531390000471660

شماره پرونده: 0104131

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت رهروان اهل طریقت با وکالت آقای سیدحسین احمدی

طرف شکایت: 1ـ وزارت راه و شهرسازی  2ـ سازمان راهداری و حمل ونقل جادّه ای کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 1065/71/6 مورخ 1399/4/15 سرپرست ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت وزارت راه و شهرسازی

گردش کار: آقای سیدحسین احمدی به وکالت از شرکت رهروان اهل طریقت به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 1065/71/6 مورخ 1399/4/15 سرپرست ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"بخشنامه نمی تواند ایجادکننده حق و تکلیف جدیدی باشد. به همین دلیل قانونگذار در اصل 170 قانون اساسی قضّات را مکلّف نموده از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقرّرات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوّه مجریه است خودداری کنند. مفاد تعهّد نامه محضری مورد درخواست ستاد، شرایطی فراتر از آیین‌نامه از رده خارج كردن خودروهای فرسوده لحاظ نموده است. وفق بند (هـ) ماده (یک) آیین‌نامه مارالذكر، گواهی اِسقاط را این گونه تعریف نموده است: «... برگه ای كه نشان دهنده اِسقاط خودرو در مراكز مجاز است و برابر شرایط مندرج در طرح صادر می گردد... .» همان طوری كه ملاحظه می فرمایید در متن بخشنامه قواعدی فراتر از آیین‌نامه مذكور و شرایطی خاص و غیرقانونی و مغایر با شرایط طرح، وضع و تصویب گردیده است. بخشنامه مزبور اعتبار خود را مستند و متّكی به بند (ب) آیین‌نامه نموده است. در صورتی كه با امعان نظر به بند (ب) آیین‌نامه مزبور صرفاً از عبارت (نظارت عالی) استفاده شده و دلالت بر تفویض اختیارات به مرجع واضع بخشنامه نمی باشد. همچنین در تعریف نظارت عالی، صرفاً سیاست گذاری و پایش نحوه اجرای فرآیند مورد شمول بوده، بدیهی است سیاست گذاری و پایش نمی تواند موجب تحدید حقوق مالكانه افراد متقاضی گردد. طبق قاعده تسلیط در قانون مدنی و شرع مقدّس اسلام، وابسته نمودن فعالیت تجاری و قانونی اشخاص حقیقی یا حقوقی (از جمله اِسقاط خودرو های فرسوده) به مقرّرات مغایر با قانون و شرع، فاقد مجوّز بوده و محكوم به بطلان می باشد. مستنداً به مواد 44 و 45 قانون اجرای سیاست های كلی اصل 44 قانون اساسی، كنترل نمودن و محدود كردن خرید و فروش كالا یا خدمات در بازار، به صورت مستقیم یا غیر مستقیم مورد نهی قانونگذار قرار گرفته، در صورتی كه بخشنامه مذكور كاملاً مغایر با مقرّرات ذکر شده می باشد. بخشنامه مارالذكر مغایر با بند های 4 و 5 ماده 44 و ماده 45 قانون تسهیل رقابت و منع انحصار و مخالف صریح با مـاده 8 آیین‌نامه از رده خارج كردن خودروهای فرسوده و همچنین در تعارض با مفاد تبصره ماده 4 و مفاد مواد 11 و 12 آیین‌نامه فنّی ماده 2 قانون هوای پاك و در تضاد با مواد 30 الی 32 قانون مدنی و مغایر با كلّیه قوانین و مقرّرات بالادستی بوده كه نامه شماره 19/99/30/ص مورخ 1399/5/13 شورای رقابت و نامه شماره 1400/100/33903 مورخ 1400/10/19 سازمان حفاظت محیط زیست نیز مؤیّد این موضوع می باشد."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

 "بخشنامه شماره 1065/71/6  مورخ  1399/4/15 سرپرست ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت وزارت راه و شهرسازی

مدیران کلّیه مراکز اِسقاط و بازیافت خودرو

پیرو درخواست برخی از مراکز اِسقاط و بازیافت خودرو و نیز مراجعه حضوری مدیران مراکز مبنی بر بازگشایی صفحه مراکز اِسقاط به لحاظ رکود ایجاد شده در فعالیت اِسقاط خودرو و نیز ضرورت رسیدگی به این مهم در جهت توسعه و رونق کسب و کار در سال 1399 که به نام سال جهش تولید از سوی مقام معظّم رهبری نام گذاری شده است و به استناد بند (ب) آیین‌نامه از رده خارج کردن خودروهای فرسوده مبنی بر نظارت عالی ستاد مبتنی بر سیاست گذاری، پایش نحوه اجرای فرآیند، تعیین مجری و پیگیری اقدامات لازم در راستای از رده خارج کردن خودروهای فرسوده تا رسیدن به اهداف قانون توسعه حمل و نقل و مدیریت مصرف سوخت و تحقّق منویّات مقام معظّم رهبری و اراده دولت به منظور نیل به اهداف مورد نظر، ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت با ملحوظ قرار دادن کلّیه شرایط و ضوابط قانونی و با اخذ تعهّد نامه محضری از مراکز اِسقاط و بازیافت خودرو متقاضی، مبادرت به بازگشایی صفحه مراکز اِسقاط در چهارچوب مفاد تدوین شده به شرح مندرج در تعهّدنامه مذکور خواهد نمود. لذا از تاریخ صدور این بخشنامه کلّیه مراکز اِسقاط و بازیافت خودرو متقاضی می توانند حداکثر تا پایان وقت اداری روز شنبه مورخ 1399/4/28 نسبت به ارائه درخواست کتبی به همراه تعهّدنامه محضری مذکور به ستاد اقدام نموده تا تمهیدات لازم جهت بازگشایی صفحه هر یک از مراکز متقاضی به عمل آید.

              ـ سرپرست ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت وزارت راه و شهرسازی"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر حقوقی و امور مجلس ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 10521/71/6 مورخ 1401/7/6 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

"1ـ بر اساس بند (ب) ماده یک آیین‌نامه از رده خارج کردن خودروهای فرسوده به شماره 61572/ت42596ک مورخ 1388/3/20 هیئت وزیران و اصلاحیه بعدی آن، نظارت عالی مشتمل بر سیاست گذاری، پایش نحوه اجرای فرآیند، تعیین مجری و پیگیری اقدامات لازم در راستای از رده خارج کردن خودروهای فرسوده تا رسیدن به اهداف قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، تعریف شده و مطابق اصلاحیه شماره 42596/155166 مورخ 1388/8/5 هیئت وزیران، ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت به عنوان مرجع نظارت عالی تعیین شده است. بدین ترتیب نظارت عالی این ستاد از طریق سیاست گذاری و پایش فرآیند اِسقاط خودرو فرسوده در چهارچوب مقرّرات قانونی است.

2ـ مطابق بندهای (ج) و (د) اصلاحیه یاد شده، خودروسازان و واردکنندگان به عنوان مسئول اِسقاط و مراکز اِسقاط به عنوان عامل اجرای عملیات اِسقاط تعیین شده اند. همچنین در ماده (10) آیین‌نامه از رده خارج کردن خودروهای فرسوده تصریح شده است که گواهی اِسقاط خودرو توسط ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت صادر می گردد. بر این اساس مراکز اِسقاط خودرو فقط عامل اجرای عملیات اِسقاط بوده و در خصوص گواهی اِسقاط ذی حق نیستند و صرفاً حق الزحمه و حق العمل اِسقاط به آنان تعلّق می گیرد و گواهی اِسقاط صادر شده متعلّق به مسئول اِسقاط می باشد.

3ـ هر مرکز اِسقاط برای فعالیت، دارای صفحه سیستمی بوده و فرآیند اِسقاط باید در صفحه سیستمی انجام و ثبت و ضبط گردد. مفاد تعهّدنامه پیوست نامه فوق نیز متضمّن مطالبی است که مبانی قانونی آن تبیین گردید. بنابراین تمام مراکز اِسقاطی که تعهّدنامه یاد شده، که منبعث از حکم آیین‌نامه صدرالذکر است را ارائه نموده اند، فعالیت خود را با چهارچوب قانونی منطبق نموده اند.

4ـ ستاد هیچ گونه اعمال محدودیتی برای مراکز اِسقاط ایجاد ننموده است و صرفاً تأکید نموده است که مراکز اِسقاط مطابق مواد آیین‌نامه، مصرف کننده گواهی اِسقاط (خودروساز یا واردکننده) را در صفحه مربوط مشخص و ثبت نمایند. نتیجه این فرآیند قانونی آن است که واردکنندگان و تولیدکنندگان خودرو بدون مراجعه به مالکین خودروهای فرسوده، نسبت به تأمین گواهی اِسقاط مورد نیاز خود از طریق مراکز اِسقاط اقدام می نمایند. بنا به توضیحات فوق الذکر رد شکایت شاکی مورد تقاضا است."

علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف دیگر شکایت (سازمان راهداری و حمل و نقل جادّه ای کشور) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.

  هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/2/29 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

هرچند براساس ماده یک آیین‌نامه از رده خارج كردن خودروهای فرسوده مصوّب 1387/12/17 هیئت وزیران ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت مرجع سیاستگذاری، پایش نحوه اجرای فرآیند، تعیین مجری و پیگیری اقدامات لازم در راستای از رده خارج كردن خودروهای فرسوده تا رسیدن به اهداف قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت است، ولی با توجه به این که اعمال این صلاحیت متضمّن ایجاد تکالیفی فراتر از قانون برای شهروندان نیست و الزام افراد به ارائه تعهّد همچنان که در مواردی مانند استخدام معلّمین و یا طرح های پزشکان وجود دارد باید مبتنی بر تجویز قانونگذار باشد و مراجع اداری در این خصوص صلاحیتی ندارند، لذا بخشنامه شماره 1065/71/6 مورخ 1399/4/15 ستاد مدیریت حمل ونقل و سوخت کشور که براساس آن بازگشایی مراکز اِسقاط خودرو منوط به ارائه تعهّدنامه محضری مشخصی شده که مفاد آن نیز توسط ستاد مزبور تعیین گردیده خارج از حدود اختیار است و مستند به بند یک ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی