رأی شماره ۵۴۷۳۰۵ – ۱۴۰۵/۰۳/۰۵ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال نامه مورخ ۱۴۰۴/۴/۹ مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی

تاریخ دادنامه: 1405/3/5      شماره دادنامه: 140531390000547305

شماره پرونده: 0401171

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت طریقت طرح طوس با وکالت آقای محمد حسین شاکر

طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 21/3586/م/ص/404  مورخ 1404/4/9 مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی

گردش کار: آقای محمدحسین شاکر به وکالت از شرکت طریقت طرح طوس به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 21/3586/م/ص/404 مورخ 1404/4/9 مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته بطور خلاصه اعلام کرده است که:

"شرکت موکل به عنوان یک شرکت طراح و ناظر، پس از مدّت ها سرمایه گذاری و ایجاد ظرفیت قانونی، مشمول ارجاع یک پروژه با متراژ حدود 98 هزار متر و با مالکیت بانک تجارت جهت انجام امور نظارت آن می گردد و این ارجاع در تاریخ 1404/1/23 توسط سازمان نظام مهندسی خراسان رضوی به شرکت موکل صورت می گیرد. با اعلام سازمان نظام مهندسی و با وقوع مکاتباتی محرمانه از سوی دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی با اداره کل راه و شهرسازی خراسان رضوی، سازمان نظام مهندسی خراسان رضوی به شرکت موکل اعلام می نمایند که مطابق دستور، پروژه می بایست به شرکت دیگری ارجاع شود. این درحالی است که ارجاع صورت گرفته به شرکت طریقت طرح طوس به استناد شیوه نامه‌ها و مقرّرات جاری و معمول وزارت راه و شهرسازی و علی الخصوص بند 12 اصلاحیه بخشنامه به شماره 83904/400 مورخ 1400/7/11 صورت گرفته بوده و اصلاحیه مذکور و بند یاد شده مطابق ابلاغ وزارت راه و شهرسازی، لازم الاجرا بوده است. مضافاً این که این اصلاحیه در اصلاح بخشنامه ابلاغی وزارت راه و شهرسازی به شماره 1062478/400 مورخ 1399/12/10 و با توجه به بازخورد اقدامات و بررسی و اعمال نظرات ادارات کل راه و شهرسازی و سازمان های نظام مهندسی استان ها و با موافقت مقام عالی وزارت، ابلاغ گردیده و از تاریخ ابلاغ اصلاحیه (1400/7/11) ملاک عمل ادارات کل راه و شهرسازی و سازمان نظام مهندسی استان ها بوده و به خصوص در سازمان نظام مهندسی خراسان رضوی درحال اجرا بوده است. توضیح این كه در تاریخ 1402/3/9 مطابق دادنامه شماره 140231390000603170 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برخی مفاد "شیوه نامه تشخیص صلاحیت اشخاص حقوقی طراح و ناظر" اسفند ماه 1399 به شماره 1062478/400 اصلاح یا ابطال گردیده و به تبع آن اصلاحیه ای به تاریخ 1402/6/7 و به شماره 102509/400 صادر گردیده، كه در این اصلاحیه كلّیه مواردی كه مطابق رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می بایست در شیوه نامه اسفند 1399 اصلاح می گردیده، به صراحت و به تفصیل قید شده و به ادارات كل راه و شهرسازی استان ها ابلاغ گردیده است. ملاحظه می گردد كه در رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری كه صرفاً در خصوص شیوه نامه اسفند 1399 وزارت راه و شهرسازی بوده است و همچنین در اصلاحیه صادره شهریور 1402 وزارت راه و شهرسازی كه در مقام اجرای رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بوده است هیچ اشاره ای به اصلاحیه مهر 1400 به شماره 83904/400 و یا بند 12 اصلاحیه مذكور نشده است. لازم به ذكر است هر یك از اصلاحیه های صادره در تاریخ های مختلف توسط وزارت راه و شهرسازی به صورت بندهای جداگانه و با تصویب و موافقت مقامات عالی وزارت راه و شهرسازی صورت گرفته است. همچنین هرگونه اصلاح یا ابطال هر یك از اصلاحیه ها و یا شیوه نامه‌ها دقیقاً مطابق با اصلاحیه صادره شهریور 1402 به شماره 102509/400 به صورت موردی و با شماره گذاری و به صراحت بیان شده و راه را برای هرگونه تفسیر و تأویل مواد اصلاحیه ها و شیوه نامه‌های قبلی ابلاغی بسته است. اما در دستور صادره از مدیركل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی ملاحظه می گردد بدون هیچ گونه مصوبه و راهكار قانونی، با اشاره به صدور اصلاحیه ای كه به تبع رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده بوده و هیچ ارتباطی به اصلاحیه مهر 1400 نداشته، صرفاً مفاد یك بند را فاقد وجاهت اجرایی تفسیر نموده و به صورت دستوری "اصلاح روند اعلامی سازمان نظام مهندسی خراسان رضوی را مقتضی دانسته اند." با توجه به این که در خصوص دستور صورت گرفته شرایط مقرّر قانونی و رویه صحیح اداری و جاری کشور رعایت نشده و منجر به تضییع حقوق شرکت موکل خواهد گردید لذا بنا به مراتب فوق و با توجه به ادلّه و مدارک ابرازی، رسیدگی و صدور رأی مبنی بر ابطال دستور مذکور، مورد استدعا است."

درپی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکی ارسال شد وی به موجب لوایحی که به شماره های 1404220818296503 مورخ 1404/7/8  و 1404220594571526 مورخ 1404/5/13 به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"مقرره مورد شکایت، طی نامه ای به شماره 21/3586/م/ص/404  مورخ 1404/4/9 از طرف مدیر کل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی صادر گردیده است. توضیح این که صادرکننده در دو خط پایانی این نامه ضمن عنوان نمودن این که مفاد بند 12 شیوه نامه تشخیص صلاحیت اشخاص حقوقی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه اجرایی فاقد وجاهت اجرایی است، اصلاح روند اعلامی را مقرّر و مقتضی دانسته و گزارش این اصلاح را نیز خواسته است. مکاتبات دستوری صادره از دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی و تفسیر ایشان مبنی بر عدم وجاهت قانونی بند 12 اصلاحیه بخشنامه شماره 83904/400 مورخ 1400/7/11، منطبق با هیچ یک از مواد و بندهای شیوه نامه و اصلاحیه های صادره از آن وزارتخانه نمی باشد و تفسیر شخصی صادرکننده نامه از ماده مذکور تلقّی می گردد و نه تنها لازم الاجرا نیست بلکه مطابق با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی و بند 5-1 بخشنامه شماره 53008 مورخ 1389/3/9 رئیس جمهور، خلاف قانون محسوب می گردد. صادرکننده نامه به استناد اصلاحیه شماره 102509/400 مورخ 1402/6/7 که در اجرای رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده است، یک بند خاص را در یکی از اصلاحیه های صادره سابق، فاقد وجاهت قانونی عنوان نموده است که در این اقدام ایشان هیچ یک از موارد مذکور در بندهای (الف) و (ب) رعایت نشده است چون اولاً مقام صادرکننده نامه، صلاحیت کافی جهت  تغییر مفاد شیوه نامه‌ها و اصلاحیه های صادره وزارتخانه را ندارد و ثانیاً  اصلاحیه مورخ 1402/6/7 جز در موارد ذکر شده در آن و تصریح به موارد ابطال و اصلاح یافته، هیچ تغییری در سایر مفاد اصلاحیه های صادره سابق نکرده و تفسیری بیش از موارد مصرّحه در آن وجاهت قانونی ندارد.

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

نامه شماره 21/3586/م/ص/404  مورخ 1404/4/9 مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی

"جناب آقای داعی

مدیر کل راه و شهرسازی استان خراسان رضوی

موضوع: فرآیند ارجاع کار نظارت اشخاص حقوقی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان

با سلام

احتراماً بازگشت به نامه شماره 13/34042 مورخ 1404/3/19 آن اداره کل در خصوص فرآیند ارجاع کار نظارت اشخاص حقوقی طراح و ناظر ماده 14آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، موضوع درخواست احد از اشخاص حقوقی عضو سازمان نظام مهندسی آن استان، ضمن تأکید مجدّد بر اجرای مفاد نامه محرمانه شماره 212335/م ص1404 مورخ 1404/3/6، به آگاهی می رساند: بند 12 شیوه نامه تشخیص صلاحیت اشخاص حقوقی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه اجرایی قانون یاد شده، ابلاغی به شماره 83904/400 مورخ 1400/7/11 معاونت مسکن و ساختمان وزارت متبوع، به منظور تسهیل و تشویق در تطبیق شرایط و رعایت شیوه نامه مقرّر گردیده که اشعار می دارد: «صرفاً پنجاه درصد (50%) ظرفیت اشتغال مصرف شده اشخاص حقوقی شامل طراحی و نظارت در زمان صدور پروانه اشتغال به کار منطبق با شیوه نامه ابلاغی مقام عالی وزارت به شماره 177235/100/02 مورخ 1399/12/20در ظرفیت شخص حقوقی محاسبه می شود.»

بنا به مراتب پس از ابلاغ شیوه نامه اصلاحی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه مذکور، به شماره 102509/400 مورخ 1402/6/7 توسط معاونت مسکن و ساختمان و قائم مقام وزیر در نهضت ملّی مسکن و تسهیل در شرایط احراز صلاحیت اشخاص حقوقی مذکور، مفاد بند 12 یاد شده فاقد وجاهت اجرایی می باشد. لذا مقتضی است ضمن اصلاح روند اعلامی .......، مقرّر نمایید مراتب طی گزارشی جامع در اسرع وقت به این دفتر ارسال نمایند.

ـ مدیرکل دفترتوسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی".

در پاسخ به شکایت مذکور، وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه 1404220632922750 مورخ 1404/6/30 توضیح داده است که:

"1. بند 12 شیوه نامه تشخیص صلاحیت اشخاص حقوقی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان، ابلاغی به شماره 400/83904 مورخ 1400/7/11 معاونت مسكن و ساختمان وزارتخانه، به منظور تسهیل و تشویق در تطبیق شرایط و رعایت شیوه نامه توسط شركت ها مقرّر گردیده؛ "صرفاً پنجاه درصد (50%) ظرفیت اشتغال مصرف شده اشخاص حقوقی شامل طراحی و نظارت در زمان صدور پروانه اشتغال به كار منطبق با شیوه نامه ابلاغی مقام عالی وزارت به شماره 177235/100/02 مورخ 1399/12/20درظرفیت شخص حقوقی محاسبه می شود." بنابراین در راستای اجرای دادنامه شماره 140231390000603170 مورخ 1402/3/9 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و با ابلاغ شیوه نامه اصلاحی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه اجرایی قانون مذكور، به شماره 102509/400 مورخ 1402/6/7 توسط معاونت مسكن و ساختمان و قائم مقام وزیر در نهضت ملی مسكن و تسهیل در شرایط احراز صلاحیت اشخاص حقوقی مذكور، مفاد بند 12 یاد شده فاقد وجاهت اجرایی می باشد.

2. شاكی در دادخواست خود اظهار داشته كه پس از نامه محرمانه مذكور، سازمان نظام مهندسی استان اعلام نموده است كه پروژه مورد نظر شاكی طبق دستور باید به شركت دیگری ارجاع شود كه با كمی دقّت و تمركز در نامه محرمانه دفتر توسعه مهندسی مشاهده می شود در هیچ بخشی از نامه به بحث ارجاع پروژه خاص به یك شركت خاص اعلام نظری نشده است.

آنچه مسلّم است این دفتر برای ارجاع یا عدم ارجاع كار به شركت (شخص حقوقی) و یا شخص حقیقی، نسبت به هیچ گونه تفسیری اقدام نكرده است، چرا كه سازمان نظام مهندسی ساختمان استان مطابق بند 16ـ1ـ2 ماده 16 پیوست مبحث دوم مقرّرات ملی ساختمان (نظامات اداری) دارای نرم افزار ارجاع كار می باشد و مراتب توسط شورای مركزی سازمان نظام مهندسی ساختمان به سازمان های استان ها ابلاغ شده است. لذا مطابق بند "ت" ذیل ماده 114 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان، حل و فصل اختلافات بین اعضای نظام مهندسی استان با سازمان استان از وظایف و اختیارات شورای مركزی سازمان یادشده می باشد.

3. در خصوص متن نامه فوق كه شاكی تقاضای ابطال آن را مطرح نموده است به استحضار می رساند كه این متن در جهت رفع ابهام از بند 12 بخشنامه ابلاغی به شماره 83904/400 مورخ 1400/7/11 معاونت مسكن و ساختمان وزارتخانه تنظیم گردیده است و تفسیر جدیدی نمی باشد.

بند 12 شیوه نامه صدرالذكر كه اشعار می دارد" به منظور تسهیل و تشویق در تطبیق شرایط و رعایت مفاد این شیوه نامه، صرفاً پنجاه درصد (50%) ظرفیت اشتغال مصرف شده اشخاص حقوقی شامل طراحی و نظارت در زمان صدور پروانه اشتغال به كار منطبق با شیوه نامه ابلاغی مقام عالی وزارت به شماره 177235/100/02 مورخ 1399/12/20 در ظرفیت شخص حقوقی محاسبه می شود."

بنابراین در راستای اجرای دادنامه شماره 140231390000603170 مورخ 1402/3/9 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و با ابلاغ "شیوه نامه اصلاحی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه مذكور"، به شماره 102509/400 مورخ 1402/6/7 توسّط معاونت مسكن و ساختمان و قائم مقام وزیر در نهضت ملّی مسكن و كاهش اعضای هیئت مدیره شركت دارای لیست بیمه از 14 نفر به 4 نفر در رشته های معماری، عمران و تأسیسات مكانیكی و برقی، تسهیل گری دلیلی ندارد.

در متن نامه به صراحت آمده است كه این بند در" زمان صدور پروانه اشتغال به كار منطبق با شیوه نامه ابلاغی مقام عالی وزارت به شماره 177235/100/02 مورخ 1399/12/20" در ظرفیت شخص حقوقی محاسبه می شود؛ لذا زمانی كه شاكی وفق بخشنامه شماره 102509/400 مورخ 1402/6/7 نسبت به تطبیق پروانه اشتغال شخص حقوقی اقدام نموده است؛ واضح است كه اعمال بند 12 فاقد وجاهت قانونی است. نظر به موارد پیش گفته پر واضح است كه درج یا عدم درج ماده 12 در شیوه نامه مورخ 1402/6/7 موضوعیتی ندارد لذا پاسخ این وزارتخانه موضوع یا تفسیر جدیدی را در بر نداشته و صرفاً در مقام رفع هرگونه ابهام بیان گردیده است و این مورد در هر زمان كه ادارات كل راه شهرسازی استان ها یا اشخاص حقیقی و حقوقی درخواست كنند، قابل اجرا است.

4. به استناد ماده 40 فصل یازدهم آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان (مصوّب 1383 هیئت وزیران) مأذون از ماده 42 قانون یادشده، دستورالعمل های موضوع آیین‌نامه یادشده به وسیله وزارت مسكن، (راه) و شهرسازی تهیه و ابلاغ می شود. در این راستا یكی از وظایف و اختیارات معاونت مسكن و ساختمان وزیر راه و شهرسازی و مدیران كل ذی ربط؛ سیاستگذاری، مطالعه، تهیّه، تدوین و ابلاغ و نیز نظارت بر اجرای صحیح بخشنامه‌ها به صورت مستمر در چهارچوب قانون مذكور (مصوّب اسفند ماه 1374) و آیین‌نامه‌های اجرایی منبعث از آن، جهت تنسیق و تسهیل امور حرفه ای بوده است.

5. نكته حائز اهمیت آن است كه شاكی در دادخواست خود، نامه محرمانه (به شماره 21/3586/م/ص/404  مورخ1404/4/9) دفتر مقرّرات ملّی ساختمان را پیوست نموده و این در حالی است كه با توجّه به طبقه بندی مكاتبات، این نامه جزء نامه‌های محرمانه بوده و دسترسی شاكی و وكیل ایشان به آن غیرقانونی است و شاكی و وكیل كه به مواضع قانونی آشنایی لازم را دارند علی الاصول می بایست بدواً نسبت به طرح شكایت نسبت به موضوع اقدام می نمود و در صورت صلاحدید و درخواست مرجع قضایی این نامه در اختیار آن مقام قرار می گرفت لذا پیگرد قانونی لازم در این خصوص مورد استدعا است."

علیهذا با عنایت به موارد معنونه و نظر به اینكه شكایت مطروحه بی اساس و بدون مبنای قانونی بوده و فاقد وجاهت می باشد از آن مرجع تقاضای رسیدگی، صدور رأی شایسته مبنی بر رد شكایت مورد تقاضا است.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/3/5 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس ماده 123 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان مصوّب 1375/11/17 هیئت وزیران مقرّر گردیده است: «دستورالعمل های موضوع مواد این آیین‌نامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسكن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می شود و در موارد سكوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین‌نامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسكن و شهرسازی عمل خواهد شد.» بنا به مراتب مذکور و با عنایت به اینکه براساس ماده 123 آیین‌نامه مذکور در موارد سكوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین‌نامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسكن و شهرسازی عمل خواهد شد و مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی صلاحیتی در این خصوص ندارد و این امر به موجب آراء متعدّد صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی شماره 140109970905811507 مورخ 1401/9/8 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مورد تأیید قرار گرفته است، لذا نامه شماره 21/3586/م/ص/404  مورخ 1404/4/9 مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی خارج از حدود صلاحیت مقام صادرکننده آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی