رأی شماره ۵۴۷۱۸۱ – ۱۴۰۵/۰۳/۰۵ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال مصوبه مورخ ۱۴۰۲/۳/۶ وزارت جهاد کشاورزی و شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۳/۵ شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۵۴۷۱۸۱

شماره پرونده: ۰۲۰۴۷۲۱

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: وزارت جهاد کشاورزی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۰۲۰/۳۳۸۹۷ مورخ ۱۴۰۲/۳/۶ وزارت جهاد کشاورزی و شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی

گردش کار: سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۰۲۰/۳۳۸۹۷ مورخ ۱۴۰۲/۳/۶ وزارت جهاد کشاورزی و شورای قیمت گذاری و اتّخاذ سیاست های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

به استحضار می رساند؛ قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی در سال ۱۳۶۸ به شرح ماده واحده و سه تبصره به تصویب قانونگذار رسیده است. ماده واحده قانون مذکور مقرّر داشته: «به منظور حمایت از تولید محصولات اساسی کشاورزی و ایجاد تعادل در نظام تولید و جلوگیری از ضایعات محصولات کشاورزی و ضرر و زیان کشاورزان، دولت موظّف است همه ساله خرید محصولات اساسی کشاورزی (گندم، برنج، جو، ذرت، چغندر، پنبه وش، دانه های روغنی، چای، سیب زمینی، پیاز و حبوبات) را تضمین نموده و حداقل قیمت خرید تضمینی را اعلام و نسبت به خرید آنها از طریق واحدهای ذی ربط اقدام نماید. تبصره ...». چنان که ملاحظه می فرمایید، تعداد یازده محصول کشاورزی به عنوان محصولات اساسی کشاورزی مورد حمایت قانون قرارگرفته است.

قانون مذکور در خرداد سال ۱۳۷۲ به شرح ماده واحده و یک تبصره اصلاح شده است. ماده واحده: «از تاریخ تصویب این قانون محصولات کشمش، خرما، برگه، مرکّبات و سیب و انار و انجیر و محصولات دامی و پیله ابریشم مشمول فهرست محصولات اساسی موضوع ماده واحده قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوّب ۱۳۶۸/۶/۲۱ و تبصره های آن می گردد. تبصره ...». به عبارت دیگر، تعداد نُه (۹) محصول کشاورزی به عنوان محصول اساسی کشاورزی به موارد قبلی اضافه شده است.

 قانون مورد بحث در شهریور ماه سال ۱۳۸۳ به شرح زیر و با عنوان «قانون اصلاح تبصره (۳) قانون تضمین خرید محصولات کشاورزی الحاق دو تبصره به آن» اصلاح شده است:

«ماده واحده ـ تبصره (۳) قانون تضمین خرید محصولات کشاورزی مصوّب ۱۳۶۸/۶/۲۱ به شرح زیر اصلاح و دو تبصره به عنوان تبصره های (۴) و (۵) به آن الحاق می گردد: تبصره ۳ـ دولت موظّف است ضرر و زیان احتمالی موضوع این قانون را از منابع مالی خود تأمین نماید، همچنین به دولت اجازه داده می شود ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت بیش از یک ماه موضوع این قانون را از محل منابع مالی خود تأمین و به ازای هر ماه تأخیر در پرداخت علاوه بر اصل قیمت محصولات خریداری شده، افزایشی متناسب با کارمزد سپرده های میان مدّت که در ابتدای هر سال توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعیین می شود، به صورت روزشمار پرداخت نماید. تبصره۴ .... تبصره ۵ ...».

در تیرماه سال ۱۳۸۴ هم قانون مذکور به شرح زیر و با عنوان «قانون الحاق دو تبصره به قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوّب ۱۳۶۸» اصلاح شده است:

«ماده واحده ـ به منظور حمایت از تولید محصولات اساسی کشاورزی و ایجاد تعادل در هزینه های تولید و درآمدهای کشاورزان، دو تبصره به شرح زیر به عنوان تبصره های (۶) و (۷) به قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوّب ۱۳۶۸/۶/۲۱ الحاق می گردد: «تبصره ۶ ـ دولت موظّف است قیمت خرید تضمینی محصولات اساسی کشاورزی موضوع این قانون در هرسال زراعی را به گونه ای تعیین نماید که میزان آن هیچ گاه از نرخ تورّم اعلام شده از سوی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در همان سال کمتر نباشد. تبصره ۷ ...».

چنان که ملاحظه می شود، ضمن دو مورد اصلاحیه بعدی (در سال های ۱۳۸۳ و ۱۳۸۴) تعداد و نوع محصولات کشاورزی اصلاح نشده و تغییر کرده و همان بیست نوع محصول احصا شده به عنوان محصولات اساسی کشاورزی مدّنظر و مورد حمایت قانونگذار بوده است.

قانون مورد بحث در آبان ماه سال ۱۳۹۹ به شرح زیر و با عنوان «قانون اصلاح قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی» اصلاح شده است:

«ماده۱ـ تبصره (۱) ماده واحده قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوّب ۱۳۶۸/۶/۲۱ با اصلاحات و الحاقات بعدی آن به شرح زیر اصلاح می شود:

تبصره ۱ـ به منظور نیل به خودکفایی در محصولات اساسی کشاورزی موضوع این قانون، «شورای قیمت گذاری و اتّخاذ سیاست های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی» که از این پس در این قانون به اختصار شورا نامیده می شود با وظایف و ترکیب زیر تشکیل می شود:

الف ـ وظایف:

۱ـ تعیین قیمت تضمینی محصولات کشاورزی با در نظر گرفتن معیارهای زیر:

۱ـ۱ـ هزینه های واقعی تولید و سود متعارف؛

۲ـ۱ـ حفظ رابطه مبادله داخل و خارج بخش کشاورزی؛

۳ـ۱ـ آخرین نرخ تورّم اعلامی مرکز آمار ایران؛

۴ـ۱ـ هزینه تمام شده محصول مشابه وارداتی شامل هزینه خرید در مبدأ، هزینه های حمل و نقل، تعرفه های وارداتی، هزینه های حمل داخلی کشور و سایر هزینه های مترتّب بر واردات محصول مشابه؛

۲ـ

۱ـ۲ـ تعیین نحوه خرید توسط بخش دولتی؛

۲ـ۲ـ تعیین نحوه خرید توسط بخش غیردولتی از جهت میزان و سهمیه خرید، خرید حداقل به قیمت تضمینی تعیین شده، نحوه حمل و نقل و سایر موارد مرتبط که نیاز به هماهنگی بین بخش های دولتی و غیردولتی دارد؛

۳ـ تعیین نوع و میزان انواع ابزارهای حمایتی از جمله تسهیلات، کمک های بلاعوض، یارانه سود وکارمزد تسهیلات، یارانه انواع نهاده ها و عوامل تولید؛ در چهارچوب قوانین و مقرّرات مربوطه؛

 ۴ـ تعیین سیاست های اجرایی صادرات و واردات محصولات اساسی کشاورزی در چهارچوب قوانین و مقرّرات مربوطه؛

 ب ـ ترکیب شورا؛

۱ـ وزیر جهادکشاورزی؛ (رئیس شورا برابر با ماده (۱۴) قانون تشکیل وزارت جهادکشاورزی)؛

۲ـ وزیر امور اقتصادی و دارایی؛

۳ـ رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور؛

۴ـ رئیس سازمان نظام صنفی کشاورزی؛

۵ ـ رئیس اتّحادیه مرکزی تعاونی های روستایی و کشاورزی ایران؛

۶ ـ رئیس سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی؛

۷ـ دو نفر کشاورز خبره با حکم وزیر جهاد کشاورزی و رئیس بنیاد ملّی گندم؛

۸ ـ دو نفر از اعضای کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست (به عنوان ناظر بدون حق رأی به انتخاب مجلس شورای اسلامی)؛

ماده ۲ـ تبصره (۲) ماده واحده به شرح زیر اصلاح می شود:

تبصره ۲ـ جلسات شورا با دعوت وزیر جهاد کشاورزی تشکیل می شود و با حضور اکثریت اعضا رسمیت می یابد و مصوبات آن با رأی اکثریت مطلق اعضای حاضر معتبر می باشد. مصوبات شورا پس از تأیید وزیر جهاد کشاورزی لازم الاجرا است. برای تعیین قیمت تضمینی، جلسات شورا حداقل سه ماه قبل از شروع سال زراعی، تشکیل و قیمت ها حداکثر تا آخر تیرماه همان سال تعیین می شود. قیمت های مصوّب و سایر مصوبات شورا حداکثر ظرف مدّت یک هفته از تاریخ تصویب رئیس شورا برای اجرا، ابلاغ و از طریق رسانه ها اعلان می شود.

ماده۳ـ تبصره (۴) ماده واحده قانون به شرح زیر اصلاح می شود؛

تبصره۴ـ به منظور جلوگیری از هرگونه معامله سلف و پرداخت به موقع قیمت محصولات تضمینی خریداری شده به کشاورزان، سازمان برنامه و بودجه اصلاح می گردد». مصوبه با شماره ۰۲۰/۳۳۸۹۷ مورخ ۱۴۰۲/۳/۶ به مبادی مربوط ارسال شده است.

اگرچه ذیل بند ۹ ردیف ۵۲۰۰۰۰ جدول شماره ۹ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ (با عنوان برآورد اعتبارات ردیف های متفرقه) برای سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران اعتبار با عنوان «یارانه خریدهای توافقی و حمایتی محصولات کشاورزی» پیش بینی شده است، لکن به نظر این موضوع فارغ از قانون اصلاح قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی می باشد. زیرا ضمن قانون اخیر اولاً تأکید بر تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی بوده و ثانیاً به هیچ وجه از خریدهای توافقی و حمایتی محصولات کشاورزی ذکری به میان نیامده است، بنابراین استناد مصوبه شورای قیمت گذاری و اتّخاذ سیاست های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی به قانون اصلاح قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی و تصویب پرداخت زیان به کشاورزان کیوی کار از محل اعتبارات ردیف ۹ـ۵۲۰۰۰۰ که برای خرید محصولات کشاورزی (به صورت عام) نُه محصولات اساسی کشاورزی تصویب شده، بلاوجه بوده و منطبق با قانون اصلاح قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی و مورد استناد نمی باشد.

ضمناً، تاکنون مصوبه شماره ۰۲۰/۳۳۸۹۷ مورخ ۱۴۰۲/۳/۶ درخصوص پرداخت زیان به کشاورزان کیوی کار به مرحله اجرا در نیامده و مبلغ ۶۵/۱۷۴/۸۴۰/۰۰۰ ریال پرداخت نشده است.

با التفات به این که مصوبه شماره ۳۳۸۹۷/۰۲۰ مورخ ۱۴۰۲/۳/۶ شورای قیمت گذاری و اتّخاذ سیاست های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی درخصوص تصویب پرداخت زیان به کشاورزان کیوی کار به لحاظ این که کیوی از جمله محصولات اساسی کشاورزی مورد نظر قانونگذار نمی باشد برخلاف قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی با اصلاحات و الحاقات بعدی و خارج از حدود اختیارات شورای موصوف بوده و ابطال آن در هیئت عمومی دیوان از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"مصوبه شماره ۰۲۰/۳۳۸۹۷ مورخ ۱۴۰۲/۳/۶ وزارت جهاد کشاورزی و شورای قیمت گذاری و اتّخاذ سیاست های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی

وزارت جهاد کشاورزی، وزارت امور اقتصادی و داریی سازمان برنامه و بودجه کشور

به استناد مفاد قانون اصلاح قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوّب پنجم آبان ماه یک هزار و سیصد و نود و نه به شماره ۱۸۰/۶۷۸۲۶ مورخ ۱۳۹۹/۹/۱۲ مجلس شورای اسلامی، شورای قیمت گذاری و اتّخاذ سیاست های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی بنا به پیشنهاد معاونت برنامه ریزی و اقتصادی وزارت جهاد کشاورزی تصویب نمود:

محل اعتبارات مصوبه شماره ۰۲۰/۳۰۵۳۰ مورخ ۱۴۰۲/۳/۲ شورای قیمت گذاری و اتّخاذ سیاست های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی از «ردیف ۶ ـ۵۲۰۰۰ با عنوان یارانه نهاده های کشاوری و تنظیم بازار کالاهای اساسی» به «ردیف ۹ـ۵۲۰۰۰۰ با عنوان سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران ـ یارانه خرید حمایتی و توافقی محصولات کشاورزی قانون بودجه سال ۱۴۰۲» تغییر و اصلاح می گردد.

ـ سرپرست وزارت جهاد کشاورزی و رئیس شورای قیمت گذاری و اتّخاذ سیاست های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی

قانون بودجه سال  ۱۴۰۲

جدول شماره ۹ـ برآورد اعتبارات ردیف های متفرقه

شماره طبقه بندی ـ عنوان ـ هزینه ای ـ تملّک دارایی های مالی ـ جمع کل

............

۶ ـ «وزارت جهاد کشاورزی» ـ یارانه نهاده های کشاورزی، تنظیم بازار کالاهای اساسی ـ ۲۷/۰۰۰/۰۰۰ ـ ۰ـ ۲۷/۰۰۰/۰۰۰

۹ـ سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران، یارانه خریدهای توافقی و حمایتی محصولات کشاورزی ـ ۷/۳۰۰/۰۰۰ ـ۰ـ ۷/۳۰۰/۰۰۰ .

…………"

علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن به طرف شکایت، تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۳/۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

هرچند براساس بند ۳ تبصره ۱ ماده واحده قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی الحاقی ۱۳۹۹/۸/۵ شورای قیمت گذاری و اتّخاذ سیاست های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی دارای صلاحیت تعیین نوع و میزان اعمال ابزارهای حمایتی از جمله تسهیلات، کمک های بلاعوض، یارانه و... نسبت به کالاهای اساسی است و بر همین اساس نیز به موجب مقرره مورد شکایت به تعیین یارانه برای جبران زیان کیوی کاران استان مازندران اقدام کرده است، ولی با عنایت به این که براساس ماده واحده قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوّب ۱۳۶۸/۶/۲۱ با اصلاحات بعدی محصولات اساسی کشاورزی در بیست مورد توسط قانونگذار احصاء شده و این بیست مورد شامل گندم، برنج، جو، ذرت، چغندر، پنبه وش، دانه های روغنی، چای، سیب زمینی، پیاز و حبوبات، کشمش، خرما، برگه، مرکبات و سیب و انار و انجیر و محصولات دامی و پیله ابریشم است و میوه کیوی در این فهرست قرار نداشته و از مصادیق کالاهای اساسی کشاورزی مورد نظر قانونگذار نیست، بنابراین مقرره مورد اعتراض نیز که توسط شورای قیمت گذاری و اتّخاذ سیاست های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی و در مقام تعیین یارانه برای جبران زیان کیوی کاران مازندران وضع شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی