رأی شماره ۶۰۷۹۶۴ – ۱۴۰۵/۰۳/۱۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال دستورالعمل چگونگی اجرای تبصره ۵ ماده ۱۴ قانون معادن

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۳/۱۲     شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۷۹۶۴

شماره پرونده: ۰۴۰۰۰۹۹

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مرتضی پورکاویان

طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت

موضوع شکایت و خواسته: ابطال دو بند انتهایی ماده یک دستورالعمل چگونگی اجرای تبصره ۵ ماده ۱۴ قانون معادن به شماره ۸۸۵۱۵۶ مورخ ۱۴۰۲/۶/۴ معاون وزیر و دبیر شورای عالی معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال دو بند انتهایی ماده یک دستورالعمل چگونگی اجرای تبصره ۵ ماده ۱۴ قانون معادن به شماره ۸۸۵۱۵۶ مورخ ۱۴۰۲/۶/۴ معاون وزیر و دبیر شورای عالی معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"۱ـ اساساً واحدهای تولیدی و معدنی در اجرای ماده (۱۳۲) قانون مالیات های مستقیم اصلاحیه ۱۳۹۴/۴/۳۱ در صورت فعالیت در مناطق کمتر توسعه یافته از شروع بهره‌برداری به مدّت ده سال مشمول مالیات به نرخ صفر خواهند شد و اثرات این نوع معافیت از سهم دولت در پرداخت حقوق دولتی نیز مشاهده می شود. به طوری که وفق تبصره (۵) ماده (۱۴) قانون معادن، بهره برداران معادنی که در جهت بهره‌برداری بهینه و فرآوری و صیانت از ذخایر معدنی، ارتقاء بهره وری و تحقیق و توسعه و اکتشاف و حفظ محیط زیست در معدن مربوط اقدام نمایند، با تأیید شورای عالی معادن از پرداخت حداکثر تا بیست درصد (۲۰%) حقوق دولتی معاف خواهند شد، بنابراین اطلاق معیارهای قانونی در تبصره مزبور به روشنی تصریح و مبیّن برخورداری از اِعمال معافیت حقوق دولتی تا میزان مقرّر در آن است و مقنّن نیز صرفاً به منظور رعایت تشریفات اداری، تأییدیه شورای عالی معادن را نیز در این خصوص ضروری دانسته و هیئت وزیران وضع دستورالعمل را به موجب ماده (۶۶) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن به وزرات صنعت، معدن و تجارت محوّل نموده است. لذا از این رو پیش‌بینی دستورالعمل در خصوص نحوه اجرای صحیح اعمال معافیت حقوق دولتی در خصوص بهره بردارانی که به صورت بهینه و صیانت از ذخایر معدنی، ارتقاء بهره وری و تحقیق و توسعه و اکتشاف و حفظ محیط زیست هزینه و از انفال عمومی محافظت نمودند، بوده است.

۲ـ دبیر شورای عالی معادن طی مصوبه ای با تکلیفی مازاد بر تبصره (۵) ماده (۱۴) قانون معادن، اِعمال معافیت مالیاتی را مشروط به رعایت مقرّراتی نموده است، به طوری که عدم تسویه یا تقسیط بدهی قطعی شده حقوق دولتی معدن و یا عدم بارگذاری کلّیه صورت حساب های الکترونیکی (فاکتورهای رسمی فروش) معادن در سامانه جامع تجارت یا سامانه مؤدّیان مالیاتی برای سال (۱۴۰۲) به بعد را مانعی بر اِعمال معافیت حقوق دولتی تلقّی نموده است، در صورتی که شروط مقرّر در نحوه اعمال معافیت های قانونی همواره از سوی مقنّن وضع می گردد، مگر این که تصریح جداگانه ای دال بر این موضوع وجود داشته باشد و تبصره (۵) ماده (۱۴) قانون مزبور، حصری و قیدی در این خصوص قائل نشده و تجویز قانونی صدور دستورالعمل و تأیید شورای عالی معادن به منزله اختیار قانونی در وضع مقرره از حیث شرایطی مازاد بر تکالیف قانونی نبوده و صرفاً دلالت بر نحوه اجرای تشریفات اداری در خصوص اِعمال معافیت حقوق دولتی است و حتّی در فروض عدم رعایت تشریفات اداری معافیت قانونی از بهره برداران سلب و ساقط نخواهد شد و چنانچه هدف مقنّن از وضع مقرره رعایت معیارهای دبیر شورای عالی معادن بوده، مقنّن رأساً در این خصوص اقدام می نمود و آنچه به عنوان مؤلّفه های قانونی قلمداد شده، بهره‌برداری بهینه و صیانت از ذخایر معدنی، ارتقاء بهره وری و تحقیق و توسعه و اکتشاف و حفظ محیط زیست در معدن که  باید انجام آن با اسناد و مدارک از سوی بهره برداران و کارشناسی احراز گردد.

۳ـ به موجب ماده (۶۵) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن، چنانچه بهره بردار از پرداخت حقوق دولتی در موعد مقرّر خودداری کند، وزارت صنعت، معدن و تجارت، حقوق دولتی را از محل تضمین بهره بردار برداشت و بهره بردار مکلّف به تجدید تضمین حقوق دولتی مربوط، ظرف یک ماه خواهد بود؛ در غیر این صورت بهره بردار مشمول ماده (۲۰) قانون معادن خواهد شد و اساساً شرط پرداخت یا ترتیب پرداخت برای اعطای معافیت حقوق دولتی با وجود ضمانت های مقرّر فاقد محمل قانونی است و همچنین جرائم مقرّر در بند (الف) ماده (۲۲) قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مؤدّیان مبنی بر عدم صدور صورتحساب الکترونیکی و یا بند (ب) آن در صورت عدم استفاده از سامانه مؤدّیان که موجبی بر عدم اعطای معافیت مالیاتی یا نرخ صفر مالیاتی شده، صراحتاً از سوی مقنّن در خصوص اشخاص مشمول قانون مزبور بیان شده و الزاماً رعایت آن برای سایر قوانین صدق نخواهد نمود، مگر این که تصریح جداگانه ای در این خصوص از سوی قانونگذار مورد هدف قرار گرفته باشد و این شیوه محدودیت های اجرایی در دستورالعمل و آیین‌نامه‌ها در موارد مشابه در خصوص اِعمال معافیت، تسهیلات و مشوّق از سوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به دفعات مورد ایراد واقع شده است. همچون دادنامه شماره ۹۷۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۰۲۱ مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۱ عدم رعایت مفاد آیین‌نامه اجرایی بند (ز) ماده (۱۱۱) اصلاحی قانون مالیات های مستقیم موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۷۲۴۳۰/ت۳۱۰۴۲هـ  مورخ ۱۳۸۳/۹/۸ هیئت وزیران را تجویزی بر عدم اِعمال شمول تسهیلات قانونی به موجب ماده (۸) آن تلقّی نموده از سوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است.

نظر به این که دبیر شورای عالی معادن به موجب مصوبه شماره ۸۸۵۱۵۶ مورخ ۱۴۰۲/۶/۴، اِعمال معافیت بیست درصدی پرداخت حقوق دولتی را علاوه بر عناوین مصرّح در تبصره (۵) ماده (۱۴) قانون معادن مشروط به رعایت مقرّراتی مازاد بر آن دانسته و توجهاً به منطوق اعمال معافیت حقوق دولتی و صلاحیت های ذاتی مقنّن و وظایف قانونی شورای عالی معادن و توجهاً به تفاوت اساسی تشریفات قانونی با تشریفات اداری که اساساً عدم رعایت تشریفات اداری مانعی بر اِعمال معافیت قانونی نخواهد شد، لذا با نظر داشت حفظ حقوق مکتسبه بهره برداران معادن و رعایت اصل عدالت و انصاف و با توجّه به غیرقانونی و خارج از اختیار مرجع وضع کننده، مستند به بند (۱) ماده (۱۲) و مواد (۱۳) و (۸۸) قانون دیوان عدالت اداری، ابطال آن از تاریخ تصویب مورد استدعا است."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۱۱۰۱۹۲۵ مورخ ۱۴۰۴/۳/۱۲ ثبت دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:

"با توجه به اینکه دو بند انتهایی ماده (۱) دستورالعمل شماره ۸۸۵۱۵۶ مورخ ۱۴۰۲/۶/۴ دبیر شورای عالی معادن در خصوص تعیین تکلیف (تسویه یا تقسیط) بدهی قطعی شده حقوق دولتی معدن و همچنین بارگذاری کلّیه صورت حساب های الکترونیک (فاکتورهای رسمی فروش) معادن در سامانه جامع تجارت یا سامانه مؤدّیان مالیات برای سال ۱۴۰۲ به بعد، برای اعطای معافیت قانونی حقوق دولتی از آنها به عنوان تکالیف و تعهّدات قانونی بهره برداران نام برده شده است، از این رو بنا به مستندات و دلایل معنونه در مفاد دادخواست، ابطال آن مورد استدعا است."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"دستورالعمل شماره ۸۸۵۱۵۶ مورخ ۱۴۰۲/۶/۴

سازمان منطقه آزاد چابهار

سازمان منطقه آزاد قشم

سازمان منطقه آزاد ارس

سازمان منطقه آزاد ماکو

جناب آقای مسعود تبادلی مدیرکل صنعت، معدن و تجارت استان اردبیل

جناب آقای امیرحسین کمیلی مدیرکل صنعت، معدن و تجارت استان اصفهان

..............

موضوع: دستورالعمل چگونگی اجرای تبصره (۵) ماده (۱۴) قانون معادن

با سلام و احترام؛

موضوع دستورالعمل چگونگی اجرای تبصره (۵) ماده (۱۴) قانون معادن در جلسات مورخ ۱۴۰۲/۳/۹ و ۱۴۰۲/۳/۲۳ شورای عالی معادن مطرح گردید که با عنایت به تبصره ۴ ماده ۱۲ قانون معادن رأی قطعی و لازم الاجرای شورا طبق شرح ذیل جهت اقدام لازم ارسال می گردد.

درخواست معاونت معادن و فرآوری مواد دایر بر لزوم ابلاغ دستورالعمل چگونگی اجرای تبصره (۵) ماده (۱۴) قانون معادن، در جلسات مورخ ۱۴۰۲/۳/۹ و ۱۴۰۲/۳/۲۳ شورای عالی معادن و با حضور نمایندگان سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی (موضوع دعوت نامه‌های شماره ۲۷۳۱۳۷ مورخ ۱۴۰۲/۲/۳۱ و شماره ۳۷۱۷۵۴ مورخ ۱۴۰۲/۳/۱۷) مطرح و پس از بحث و تبادل نظر و با توجّه به مفاد تبصره ۵ ماده ۱۴ قانون معادن و شاخص های تعیین شده در آن مشتمل بر بهره‌برداری بهینه و فرآوری و صیانت از ذخایر معدنی، ارتقا بهره وری و تحقیق و توسعه و اکتشاف و حفظ محیط زیست؛ دستورالعمل نحوه استفاده بهره برداران معادن از مزایای ماده مذکور بر اساس تکلیف ماده ۶۴ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن به شرح ذیل ابلاغ می گردد:

ماده ۱ـ کلّیه بهره برداران معادن در کشور در صورت انجام تکالیف و تعهّدات قانونی ذیل می توانند از موضوع تبصره ۵ ماده ۱۴ قانون معادن (معافیت حداکثر ۲۰ درصدی حقوق دولتی) طبق مفاد این دستورالعمل استفاده نمایند.

ـ دارا بودن مسئول فنی در معدن.

ـ رعایت مفاد ماده ۵۱ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن.

ـ تعیین تکلیف (تسویه و تقسیط) بدهی قطعی شده حقوق دولتی معدن.

ـ بارگذاری کلّیه صورت حساب های الکترونیک (فاکتورهای رسمی فروش) معادن در سامانه جامع تجارت یا سامانه مؤدّیان مالیات برای سال ۱۴۰۲ به بعد.

...............          ـ معاون وزیر و دبیر شورای عالی معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۵۲۲۷۷۷۰ مورخ ۱۴۰۴/۲/۲۷ مستند به نامه شماره ۵۱۸۱۵۳۲  مورخ ۱۴۰۴/۲/۲۰ معاونت امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت، معدن و تجارت اجمالاً توضیح داده است که:

"شاکی در دادخواست خود به دلیل برداشت ناصواب از قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن، تعیین ضوابط و شرایط استفاده بهره برداران، از معافیت ۲۰ درصدی مقرّر در تبصره ۵ ماده ۱۴ قانون معادن از ناحیه وزارت متبوع را، امکان پذیر ندانسته است که این ادّعا کاملاً بلاوجه می باشد، چرا که:

 اولاً؛ با توجه به مفاد تبصره ۵ ماده ۱۴ قانون معادن و شاخص هاى تعیین شده در آن، دستورالعمل و ضوابط اجرایی مربوطه براساس تکلیف مقرّر در ماده ۶۴ آیین‌نامه اجرایى قانون معادن، تنظیم و طى شماره ۸۸۵۱۵۶ مورخ  ۱۴۰۲/۶/۲ [۱۴۰۲/۶/۴] و ۳۳۲۷۹۳۱ مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۴ به ادارات صنعت، معدن و تجارت استانى ابلاغ گردیده است.

ثانیاً؛ براساس تبصره ۴ ماده ۱۴ قانون معادن، درآمدهای حاصل از این ماده قانونى در بودجه سالیانه منظور مى شود، لذا کلّیه درآمدها یا معافیت هاى مورد نظر (مِن جمله تبصره ۵ و ۱۰ ماده قانونى یادشده) مى بایست به صورت سالیانه در چهارچوب قوانین و مقرّرات مالى کشور پیش بینى، تعیین تکلیف و وصول گردد.

ثالثاً؛ با توجه به عبارت «به تشخیص وزارت» در صدر ماده ۶۴ آیین‌نامه اجرایى، اتّخاذ تصمیم در شورای عالى معادن معمول و دستورالعمل چگونگی و ضوابط استفاده بهره برداران از معافیت مذکور (به شماره هاى ۸۸۵۱۵۶  مورخ ۱۴۰۲/۶/۲ [۱۴۰۲/۶/۴] و ۳۳۲۷۹۳۱ مورخ ۱۴۰۳/۵/۲۴) طبق قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن تنظیم و ابلاغ گردیده است.

لذا با توجه به مراتب مذکور و با عنایت به این که هیچ اقدام خلاف قانون و مقرّراتی از ناحیه وزارت متبوع صورت نپذیرفته است و دلایل و مستندات قانونی نیز از ناحیه شاکی ارائه نگردیده است، تقاضای رد شکایت را دارد."

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۳/۱۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس تبصره ۵ ماده ۱۴ قانون معادن (اصلاحی۱۳۹۴/۲/۱): «بهره برداران معادنی که در جهت بهره‌برداری بهینه و فرآوری و صیانت از ذخایر معدنی، ارتقا بهره وری و تحقیق و توسعه و اکتشاف و حفظ محیط زیست در معدن مربوط اقدام نمایند، با تأیید شورای عالی معادن از پرداخت حداکثر تا بیست درصد حقوق دولتی معاف می باشند» و بر مبنای ماده ۶۴ آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور: «به تشخیص وزارت و یا در صورت تقاضای بهره بردار برای برخورداری از معافیت موضوع تبصره (۵) ماده (۱۴) قانون، مراتب به شورا برای اتّخاذ تصمیم اعلام می شود. وزارت موظّف است دستورالعمل چگونگی استفاده بهره برداران معادن از معافیت مذکور را تهیه و ابلاغ کند.» نظر به این که شورای عالی معادن خارج از صلاحیت خود به وضع دستورالعمل موضوع قسمت اخیر ماده ۶۴ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن اقدام نموده لذا وضع دستورالعمل مزبور خارج از حدود اختیار بوده و از طرفی قیود مقرّر در بندهای مورد شکایت نیز مغایر با تبصره ۵ ماده ۱۴ قانون معادن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی