رأی شماره ۶۸۱۹۰۰ – ۱۴۰۵/۰۳/۱۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال نامه شماره ۶۰/۳۱۷۲۵۵ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۳۰ رئیس مرکز و دبیر هیئت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت 

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۳/۱۹        شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۶۸۱۹۰۰

شماره پرونده: ۰۲۰۷۵۸۵

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۶۰/۳۱۷۲۵۵ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۳۰ رئیس مرکز و دبیر هیئت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت

گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۶۰/۳۱۷۲۵۵ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۳۰ رئیس مرکز و دبیر هیئت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"نامه شماره ۶۰/۳۱۷۲۵۵ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۳۰ هیئت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت مبنی بر عدم الزام مجامع امور صنفی به استعلام از شهرداری ها موجب گردیده است که مجامع امور صنفی به هنگام تجدید و یا صدور پروانه اقدام به اخذ استعلام از شهرداری مربوط ننمایند. این در حالی است که؛ اولاً براساس بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری ها «شهرداری ها وظیفه دارند از ایجاد و تأسیس کلّیه اماکنی که به نحوی از انحاء موجب بروز مزاحمت برای ساکنین شده و یا مخالف اصول بهداشتی در شهرها می‌باشند جلوگیری نماید.

ثانیاً برخلاف بخشنامه صادره از سوی دبیرخانه هیئت عالی نظارت سازمان صنعت، معدن و تجارت کشور، به صراحت در دادنامه فوق الذکر (دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۷۲ مورخ ۱۳۹۸/۶/۱۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری) عدم الزام به استعلام از شهرداری ها را مغایر با قانون عنوان نموده است؛ به طوری که بخشنامه‌های قبلی صادر شده از سوی اتاق اصناف ایران به شماره ۸۵۲۴ ـ۰۶ـ۷ مورخ ۱۳۹۶/۸/۱۷ و بخشنامه شماره ۶۰/۱۶۸۷۹۴ مورخ ۱۳۹۶/۷/۲۶ معاون امور اقتصادی و بازرگانی وزارت صنعت، معدن و تجارت کشور که در خصوص عدم نیاز به استعلام از شهرداری ها صادر گردیده را مغایر با قانون دانسته و ابطال نموده است. بنا به مراتب نامه شماره ۶۰/۳۱۷۲۵۵ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۳۰ دبیرخانه هیئت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت کشور در خصوص عدم الزام به استعلام از شهرداری ها مغایر با قوانین یاد شده و آراء هیئت عمومی و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیئت عمومی از تاریخ تصویب، مورد تقاضا می‌باشد."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"نامه شماره ۶۰/۳۱۷۲۵۵ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۳۰ رئیس مرکز و دبیر هیئت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت

جناب آقای بابایی

رئیس سازمان صنعت، معدن و تجارت استان آذربایجان غربی

موضوع: استعلام مراجع صدور پروانه کسب از شهرداری

با سلام و احترام؛

بازگشت به نامه شماره ۱۱۲/۷/۲۶۵۶۸۳ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۵ درخصوص دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۷۲ مورخ ۱۳۹۸/۶/۱۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، مبنی بر استعلام از شهرداری برای صدور و تمدید پروانه کسب، اعلام می دارد:

اولاً: به استناد تبصره (۴) ذیل ماده (۷) قانون اصلاح مواد (۱)، (۶) و (۷) قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، مراجع صادر کننده مجوّز کسب و کار حق ندارند حتی با توافق متقاضی مجوّز هیچ شرط یا مدرکی یا هزینه ای بیش از آنچه در پایگاه اطّلاع رسانی مربوطه (موضوع ماده ۷۵ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور) تصریح شده از متقاضی دریافت مجوّز کسب و کار مطالبه کنند و تخلّف از این تبصره مشمول مجازات موضوع ماده ۶۰۰ قانون مجازات اسلامی است.

ثانیاً؛ مدلول دادنامه  شماره ۱۰۷۲ [۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۷۲ مورخ ۱۳۹۸/۶/۱۲] هیئت عمومی دیوان عدالت اداری حکایت از ابطال مفاد نامه‌های شماره ۶۰/۱۶۸۷۹۴ مورخ ۱۳۹۶/۷/۲۶ معاون وقت امور اقتصادی و بازرگانی این وزارتخانه و نامه شماره  ۷/۰۶/۸۵۲۴ مورخ ۱۳۹۶/۸/۱۷ اتاق اصناف ایران دارد و دلالت بر الزام این وزارتخانه به درج مقرّرات مازاد از آنچه که در آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده (۱۲) قانون نظام صنفی بیان شده است ندارد. لذا اتّحادیه ها برای صدور یا تمدید پروانه کسب، کماکان می بایست [باید] براساس ضوابط و شرایط موجود در آیین‌نامه یاد شده اقدام نمایند و هر گونه استعلام اضافه بر آنچه از قبل مقرّر شده است احتراز نمایند.

با توجّه به بارگذاری شرایط و مدارک لازم برای صدور و تمدید پروانه کسب در سامانه اصناف برابر قانون و مقرّرات موضوعه، مراجع صدور پروانه کسب می بایست [باید] صرفاً مطابق مراتب فوق نسبت به صدور پروانه کسب برای متقاضیان اقدام نمایند.

ـ رئیس مرکز و دبیر هیئت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت"

    در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۲۱۸۵۷۴۲ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۷ به پیوست تصویر نامه شماره ۲۱۳۵۶۰۱ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۲۸ دبیر هیئت عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور را ارسال نموده که متن آن به قرار زیر است:

"۱ـ دادنامه‌های شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۷۲ مورخ ۱۳۹۸/۶/۱۲ و ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۵۸۷۱۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۵ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری اشعار داشته: «با توجه به بند (۲۰) و (۲۴) ماده (۵۵) قانون شهرداری، شهرداری ها مرجع صالح جهت پروانه ساختمانی و استعلام نوع بهره‌برداری از املاک محدوده و حریم قانونی شهرها است؛ بنابراین تعیین کاربری اماکن برای صدور پروانه کسب بدون استعلام از شهرداری امکان پذیر نیست.» و بر همین اساس حکم به ابطال مقرّراتی صادر کرده که استعلام از شهرداری برای صدور و تمدید پروانه کسب را غیرالزامی اعلام کرده است. همان گونه که مستحضرید، مرجع تعیین کاربری اماکن، شهرداری ها می‌باشند و هیچ مرجعی رأساً اقدام به تعیین کاربری اماکن نمی‌نماید. در این راستا تشکّل های صنفی نیز براساس کاربری تعیین شده توسط شهرداری برای اماکن که به واسطه درج نوع کاربری اعم از تجاری، کارگاهی یا اداری در سند مالکیت عین و منفعت یا سند مالکیت منفعت احراز می‌گردد، پروانه کسب صادر می‌نمایند؛ لذا پروانه کسب صرفاً مجوّز شروع فعالیت صنفی بوده و مجوّزی بر تعیین نوع کاربری ملک نمی‌باشد و تشکّل های صنفی نیز اقدام به تعیین نوع کاربری نمی‌نمایند.

۲ـ عدم الزام تشکّل های صنفی به استعلام نوع کاربری ملک از شهرداری ها به منزله صدور پروانه کسب برای هر نوع مکان نمی‌باشد؛ بلکه برای مکانی پروانه کسب صادر می‌گردد که دارای کاربری تجاری، اداری یا کارگاهی، (صادره از شهرداری) باشد. لازم به ذکر است، در صورت صدور پروانه کسب برای سایر مکان ها، اتّحادیه صنفی ذی ربط براساس ماده (۸) دستورالعمل اجرایی نظارت بر چگونگی صدور پروانه کسب، موظّف است اخطاریه یک ماهه جهت رفع نقص مدارک یا اسقاط شرایط پروانه کسب صادر نماید. در صورت عدم انجام آن توسط دارنده پروانه کسب، مرجع صدور پروانه کسب موظّف است پس از اخطار پانزده روز به واحد صنفی، پروانه کسب را باطل و مراتب را به کمیسیون نظارت اعلام دارد.

۳ـ مطابق بند (۲۴) ماده ۵۵ قانون شهرداری ها و تبصره آن، چنانچه خلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرّر در تبصره (۱) ذیل ماده ۱۰۰ این قانون مطرح می‌نماید و کمیسیون در صورت احراز تخلّف مالک یا مستأجر نسبت به تعطیلی محل کسب اتّخاذ تصمیم می‌نماید؛ لذا تأسیس واحد صنفی در مکانی غیرتجاری، غیرکارگاهی یا غیر اداری علاوه بر ابطال پروانه کسب می تواند منجر به تعطیلی واحد صنفی نیز گردد. این بند بر خلاف استدلال آن مرجع، هیچ دلالتی دایر بر الزام به استعلام از شهرداری جهت صدور مجوّز ندارد.

۴ـ بند (۲۰) ماده ۵۵ قانون شهرداری ها صرفاً در مورد جلوگیری از تأسیس، تعطیل، تخریب و انتقال مشاغل مزاحم و آلاینده به خارج از شهر است؛ لذا اولاً؛ شامل تمامی مشاغل و کسب و کارها نبوده و ثانیاً؛ مشتمل بر تکلیف و الزامی برای مراجع صدور پروانه کسب جهت استعلام از شهرداری نیز نمی‌باشد. به علاوه؛ آیین‌نامه ساماندهی مشاغل و اصناف مزاحم شهری مصوّب ۱۳۹۶/۱۰/۱۰ هیئت وزیران، در راستای اجرای بند (۲۰) ماده ۵۵ قانون شهرداری ها به احصاء صنوف و مشاغل آلاینده و مزاحمی که نمی توانند در محدوده شهر فعالیت نمایند، پرداخته و در تبصره (۲) ماده (۳) آیین‌نامه مزبور، دستگاه های اجرایی و اتّحادیه های صنفی را موظّف به خودداری از صدور مجوّز جدید و یا تمدید پروانه فعالیت برای مشاغل و صنوف احصا شده برای استقرار در محل های غیرمجاز، نموده است؛ لذا ملاک بند (۲۰) ماده ۵۵ قانون شهرداری ها و آیین‌نامه فوق، نوع و ماهیت فعالیت مشاغل از باب تعیین صنوف آلاینده و مزاحم شهری است و در باب نوع کاربری تجاری و کارگاهی واحد صنفی نمی‌باشد.

۵ ـ اصولاً تأمین ملاحظات شهرداری و اصول فنّی شهری در جانمایی محل کسب کاملاً از طریق مراحل صدور پایان کار و فرآیندهای داخلی شهرداری (همچون عدم صدور کاربری تجاری در محل هایی که استقرار واحد تجاری برای افراد ایجاد مزاحمت می کند) و برخورد با تغییر کاربری اماکن خلاف پروانه ممکن می‌باشد. این که در راستای تأمین این ملاحظات، اتّحادیه های صنفی مکلّف باشند تا از شهرداری ها استعلام کاربری املاک را بنمایند، نیازمند دلیل صریح قانونی است که در قانون شهرداری، بندهای مورد نیاز آن مرجع موجود نمی‌باشند.

۶ ـ افزودن مدرک گواهی پایان کار یا پروانه ساختمانی تجاری، اداری یا کارگاهی محل واحد صنفی در زمره مدارک مورد نیاز جهت صدور پروانه کسب، علاوه بر این که منجر به افزایش مدارک و مراحل صدور مجوّز می‌گردد و مغایر با الزامات و تکالیف مقرّر در اسناد بالا دستی از قبیل قانون اجرای سیاست های کلّی اصل (۴۴) قانون اساسی است، بلکه فاقد هرگونه مبانی قانونی جهت موکول نمودن صدور پروانه کسب به استعلام از شهرداری ها است. با توجّه به این که موضوع اخذ گواهی پایان کار با ضمانت اجرایی از جمله ماده ۱۰۰ قانون شهرداری پشتیبانی و حمایت می‌شود، شهرداری ها می توانند از طریق ابزارهای قانونی در اختیار خود، نسبت به شناسایی متخلّفین از احکام قانونی و برخورد با آنان اقدام نمایند.

۷ـ وفق ماده (۸۰) قانون نظام صنفی، صدور پروانه کسب برای اماکن با کاربری اداری یا کارگاهی بلامانع است. ماده موصوف در مقام بیان اجازه صدور پروانه کسب جهت اماکن با کاربری اداری یا کارگاهی و در جهت زدودن ابهام حصر صدور پروانه به اماکن با کاربری تجاری مرقوم شده است. لذا دلالتی به ضرورت استعلام نوع کاربری از شهرداری ندارد.

۸ ـ تعیین مراجع استعلام شونده در آیین‌نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب، مبتنی بر وجود مبانی قانونی الزام به استعلام توسط مرجع صدور پروانه کسب است. به عبارت دیگر، درج الزام به انجام استعلام از دستگاه های استعلام شونده در بندهای (۲)، (۳) شق (الف) و بند (۱) شق (ب) ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده (۱۲) قانون نظام صنفی، از جمله، استعلام از نیروی انتظامی برای گواهی صلاحیت شخصی و انتظامی برخی از صنوف، مستند به ماده (۲) آیین‌نامه اماکن عمومی مصوّب ۱۳۶۳/۳/۲۳ هیئت وزیران، استعلام از اداره امور مالیاتی ذی ربط به موجب تکلیف اتّحادیه های صنفی موصوف ماده (۱۸۶) قانون مالیات های مستقیم و استعلام از مراکز بهداشتی و درمانی برای کارت معاینه پزشکی و گواهی صلاحیت بهداشتی صنوف مشمول، مستند به الزام مرجع صدور پروانه کسب در قانون اصلاح ماده (۱۳) قانون مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی است؛ لذا الزام اتّحادیه های صنفی به انجام استعلام از مراجع فوق، مبتنی بر حکم قانونگذار در سایر قوانین بوده است؛ در صورتی که به موجب هیچ کدام از قوانین و مقرّرات موضوعه، تکلیف به انجام استعلام نوع کاربری اماکن عمومی از شهرداری ها توسط مراجع صدور پروانه کسب پیش‌بینی نشده است. موارد قابل استعلام باید صراحتاً در قانون ذکر شود نه این که از تلویحات قانونی استنباط گردد؛ در غیر این صورت مغایر با اهداف توسعه و روح قوانین مربوط به رفع موانع تولید، تسهیل کسب و کار، توسعه اقتصادی و ارتقای تولید ملّی خواهد بود.

۹ـ مطابق بند (۱) ماده (۱۲) و ماده (۸۸) قانون دیوان عدالت اداری، هیئت عمومی دیوان، صرفاً می تواند تمام یا قسمتی از مصوبه را ابطال نماید؛ لذا صلاحیت در وضع مقرره و الزام دستگاه به انجام آن که دراین مورد همان الزام به انجام استعلام از شهرداری ها می‌باشد، ندارد. به عبارت دیگر، براساس آیین‌نامه اجرایی نحوه صدور پروانه کسب موضوع ماده (۱۲) قانون نظام صنفی، اتّحادیه ها تکلیفی به استعلام از شهرداری ندارند. فلذا بر همین اساس، مکاتبات ابطال شده صورت گرفته است. بنابراین، ابطال آن مکاتبات بدون در نظر گرفتن مقرّرات بالادستی همچنین تحریر دادنامه به صورت ایجابی، خارج از صلاحیت آن مرجع است.

۱۰ـ مطابق تبصره (۴) ماده (۷) قانون اجرای سیاست های کلّی اصل (۴۴) قانون اساسی با آخرین اصلاحات، هر گونه تغییر، شامل افزایش مراحل یا مدارک مورد نیاز و به هر نحو، مشکل کردن صدور یا تمدید باشد، شرایط جدید باید از شش ماه قبل از اجرا، در درگاه ملّی مجوّزهای کسب و کار اعلام شود. دراین راستا، مراجع صادر کننده مجوّز، هیچ شرط یا مدرکی یا هزینه ای بیش از آنچه در درگاه مربوطه تصریح شده، از متقاضی دریافت مجوّز کسب و کار مطالبه کنند. تخلّف از حکم این تبصره مشمول مجازات موضوع ماده (۶۰۰) قانون مجازات اسلامی (کتاب پنجم: تعزیرات و مجازات های بازدارنده) است؛ لذا با توجّه به این که انجام استعلام مورد بحث مستلزم تصویب هیئت مقرّرات زدایی و بارگذاری در درگاه مزبور باشد، مدیران ذی ربط چگونه می توانند بدون طی مراتب فوق عمل مغایر قانون مرتکب شده و «استعلام از شهرداری ها» را به شروط صدور مجوّز اضافه نمایند.

بنابر مراتب معنونه، با توجه به این که وزارتخانه همواره به استناد قوانین مربوط، شهرداری ها را مرجع صالح جهت صدور پروانه ساختمانی و تعیین نوع کاربری اماکن می داند و در هیچ کدام از مکاتبات خود، پروانه کسب را مجوّز تعیین نوع کاربری ملک در نظر نگرفته بلکه در صدور پروانه کسب به نوع کاربری اداری، کارگاهی یا تجاری واحد صنفی تأکید جدی داشته اما به دلیل عدم صراحت و عدم پیش‌بینی در هیچ کدام از قوانین و مقرّرات موضوعه جهت انجام استعلام نوع کاربری تعیین شده توسط شهرداری ها در زمان صدور پروانه کسب، به نوع کاربری درج شده در اسناد مالکیتی و اجاره نامه‌های ارائه شده اکتفا گردیده است، لذا با عنایت به برداشت مغایری که اعضای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه‌های فوق الذکر به دلالت عبارت «تعیین کاربری اماکن برای صدور پروانه کسب بدون استعلام از شهرداری امکان پذیر نیست» مرقوم شده در دادنامه‌های فوق الذکر از مکاتبات ابطالی دبیرخانه هیئت عالی نظارت داشته اند، رد شکایت شاکی مورد استدعا است."

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۳/۱۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۷۲ مورخ ۱۳۹۸/۶/۱۲هیئت عمومی دیوان عدالت اداری عدم الزام به استعلام از شهرداری درخصوص کاربری املاک قبل از صدور پروانه کسب، مغایر با قانون تشخیص و ابطال شده است. نظر به این که بخشنامه شماره ۳۱۷۲۵۵/۶۰ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۳۰ هیئت عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور متضمّن عدم الزام مجامع صنفی به استعلام از شهرداری قبل از صدور پروانه کسب است، بنابراین بخشنامه فوق مغایر با دادنامه مذکور بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ صدور ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی