رأی شماره ۶۷۸۷۲۶ – ۱۴۰۵/۰۳/۱۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال هزینه سالانه واگذاری و استفاده از کدهای خدماتی

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۳/۱۹       شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۶۷۸۷۲۶

شماره پرونده: ۰۰۰۲۶۹۱

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امیر برجیان با وکالت خانم سیما صوفی زمرد

طرف شکایت: سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۲ بند ۴ـ ۲ ماده ۴ (با عنوان هزینه سالانه واگذاری و استفاده از کدهای خدماتی) از آیین‌نامه واگذاری کدهای خدماتی مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۲۱۲ مورخ ۱۳۹۴/۱/۲۳ کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات

گردش کار: خانم سیما صوفی زمرد به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۲ بند ۴ـ ۲ ماده ۴ (با عنوان هزینه سالانه واگذاری و استفاده از کدهای خدماتی) و بندهای ۱۲ـ۲ و ۱۲ـ ۵ ماده ۱۲ (با عنوان سایر مقرّرات) از آیین‌نامه واگذاری کدهای خدماتی مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۲۱۲ مورخ ۱۳۹۴/۱/۲۳ کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"۱ـ موکّل اینجانب بنا به قرارداد قطعی و دائمی شماره ۸۷۰/۴۶۵۶۱ مورخ ۱۳۸۸/۸/۱۴ یک عدد کد خدماتی عمومی ۴ رقمی را به شماره ۱۸۱۹ از شرکت مخابرات ایران جهت انجام امور شغلی خود که فعالیت های تبلیغاتی گسترده و عمومی می‌باشد، خریداری نموده است و مدّت ۱۰ سال از این کد خدماتی استفاده نموده؛ ضمن آن که ثمن معامله را نیز کاملاً پرداخت و مقرّرات مربوط به قرارداد فی مابین را رعایت نموده است.

۲ـ این کد به عنوان ابزار اصلی شغلی و یکی از اموال موکّل که حقوق مالکانه وی بر آن مسلّم و محرز می‌باشد، جهت فعالیت های شغلی وی مورد استفاده قرار گرفته و در جهت شناساندن آن به عموم مردم تبلیغات و هزینه گسترده ای نموده است و علاوه بر مالکیت مادی که به صورت شرعی و قانونی برای موکّل بر اساس قرارداد منعقده ایجاد شده، مالکیت معنوی نیز در خصوص این کد خدماتی برای موکّل ایجاد شده است.

۳ـ شرکت مخابرات ایران در سال ۱۳۹۸ بنا به دستور کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات و سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی و در اجرای بند مورد شکایت، بدون اطّلاع قبلی و رعایت حقوق مکتسبه و مالکانه موکّل اقدام به جمع‌آوری کد خدماتی مذکور و محرومیت موکّل از حق استفاده از حقوق قانونی ـ شرعی و مکتسبه خود نموده است. از آنجایی که اولاً: جزء (ب) بند ۹ ماده ۶ اساسنامه سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی که در مقدّمه آیین‌نامه واگذاری کدهای خدماتی به آن اشاره شده، نام گذاری دامنه ها، تعیین شماره ها و کدها در شبکه های پستی مخابراتی و فناوری اطلاعات را صرفاً از وظایف این سازمان دانسته و نه قیمت گذاری و تعیین آیین‌نامه در خصوص نحوه واگذاری؛ و این که در تعریف کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات آمده است این کمیسیون نهاد مستقلی است که وظیفه سیاست گذاری، تدوین، تصویب مقرّرات را در حوزه ارتباطات و فناوری اطلاعات بر عهده دارد و نظارت بر حُسن اجرای قوانین و مقرّرات و حفظ حقوق مشترکین بر اساس اصول محوری سازمان یعنی رعایت عدالت، انصاف، اخلاق مداری، صراحت، شفافیت و ایجاد فضای سالم رقابتی را بر عهده دارد و اقدامات صورت گرفته از سوی سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی و کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات در تضییع حقوق موکّل و سلب حقوق مکتسبه و مالکانه وی برخلاف وظایف سازمان و اهداف کمیسیون بوده است. ثانیاً: این آیین‌نامه خصوصاً تبصره مورد شکایت به صراحت برخلاف ماده ۴ قانون مدنی در خصوص اثر قانون نسبت به آتیه و این که قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد، بوده و آراء متعدّد صادره از دیوان عدالت اداری و هیئت عمومی دیوان، عدم عطف به ماسبق را مورد توجّه، احترام و رعایت قرار داده است. ثالثاً: رعایت حقوق مکتسبه موکّل که در یک زمان معقول به گونه ای قانونی و شرعی در خصوص کد خدماتی خریداری شده از سوی وی و واگذاری شده از سوی مخابرات شکل گرفته و یا ثبات یافته است با تغییر قانون از بین نرفته و قانون سابق حتّی بعد از نسخ نیز توسّط قانون جدید در جهت حمایت از حقوق مکتسبه و مالکانه شرعی و قانونی حکومت خواهد داشت و این آیین‌نامه و ماده اشاره شده حقوق موکّل را تضییع می‌نماید.

لذا با توجّه به اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و از آنجایی که این آیین‌نامه با عطف به ماسبق شدن آیین‌نامه، برخلاف اصل عدم عطف به ما سبق شدن قوانین، حقوق موکّل را تضییع می‌نماید، تقاضای ابطال آیین‌نامه در تبصره ۲ ماده ۴ آن و الزام طرف شکایت به رعایت ماده ۴ قانون مدنی و حقوق مکتسبه موکّل در حق مالکانه کد خدماتی ۱۸۱۹ مورد استدعا است."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای فاقد شماره و تاریخ توضیح داده است که:

"مصوبه در تبصره ذکر شده با قاعده و اصل تسلیط، اصاله الصحت، قاعده لاضرر و لاضرار و قاعده ید مخالف می‌باشد. همان طوری که در اسناد و مدارک موجود در پرونده آمده است، سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی در اقدامی غیرقانونی، ضمن قطع کد خدماتی به استناد آیین‌نامه مذکور که برخلاف شرع و قانون تصویب شده، مال را از مالکیت بنده خارج و مجدداً آن را در معرض فروش و مزایده با شرایط جدید قرار داده و از بنده نیز خواسته اند در مزایده شرکت و با شرایط و مبلغ جدید مجدداً مالی را که در تملیک و مالکیت بنده بوده خریداری نمایم.

از آنجایی که مالکیت بنده بر کد خدماتی طبق قرارداد اولیه که قانونی و صحیح و بر اساس شرع منعقد شده، دائمی و قطعی بوده و تصمیم این سازمان موجب ضرر بنده خواهد گردید، تقاضای ابطال مصوبه را در موارد مورد درخواست دارم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"اصلاح و جایگزینی مصوبه شماره ۱۱۳ با عنوان آیین‌نامه واگذاری کدهای خدماتی

بسمه تعالی

مصوبات کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات

مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۲۱۲ مورخ ۱۳۹۴/۱/۲۳

کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات در جلسه شماره ۲۱۲ مورخ ۱۳۹۴/۱/۲۳ «آیین‌نامه واگذاری کدهای خدماتی» مصوّب جلسه شماره ۱۱۳ مورخ ۱۳۹۰/۳/۲۲ کمیسیون را با توجّه به بازخوردهای دریافتی از اجرا، مطالعات و بررسی های کارشناسی به عمل آمده و دلایلی مانند نیاز به ایجاد ظرفیت های جدید برای رفع مغایرت کدهای واگذار شده فعّال قبلی با آیین‌نامه و ضرورت ساماندهی این کدها، به شرح زیر تصویب و جایگزین آن کرد.

آیین‌نامه واگذاری کدهای خدماتی

مقدمه: با گسترش شبکه های مخابراتی و تنوّع خدمات ارائه شده در این بخش و به منظور توسعه و تعمیم خدمات مخابراتی و سرعت بخشیدن به برقراری ارتباطات در سطوح مختلف، لزوم وجود کدهای خدماتی که شماره هایی با تعداد ارقامی کوتاه تر از شماره های معمولی می‌باشند آشکار می‌باشد. با عنایت به مسئولیت های قانونی سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی و جزء (ب) بند ۹ ماده ۶ اساسنامه این سازمان، «تدوین و پیشنهاد دستورالعمل ها به کمیسیون و اِعمال مصوبات در خصوص نام گذاری دامنه ها، تعیین شماره ها و کدها در شبکه های پستی، مخابراتی و فناوری اطلاعات» این آیین‌نامه جهت واگذاری کدهای خدماتی به متقاضیان واجد شرایط تدوین شده و کدهای خدماتی طبق مفاد زیر به متقاضیان واجد شرایط واگذار خواهد شد.

.........

ماده ۴ـ هزینه سالانه واگذاری و استفاده از کدهای خدماتی

.........

۲ـ ۴ـ کدهای خدماتی بر اساس رُند بودن شماره به چهار دسته طلایی، نقره ای، برنز و معمولی تقسیم می شوند که در جداول پیوست شماره ۲ تعیین شده است.

........

تبصره ۲: مشترکینی که قبل از تصویب این آیین‌نامه، کد خدماتی طلایی مزایده ای به آن ها واگذار شده است و کد آن ها در شبکه فعّال می‌باشد و مایل به ادامه استفاده از کد واگذاری می‌باشند، در صورت تشخیص کمیته واگذاری کدهای خدماتی و پرداخت مبلغ پایه مزایده می‌توانند کماکان از کد واگذار شده استفاده کنند.

........

ماده ۱۳ـ این آیین‌نامه در ۱۳ ماده و ۲۴ تبصره و ۴ پیوست اصلاح، تصویب و جایگزین مصوبه جلسات شماره ۱۱۳ کمیسیون مورخ ۱۳۹۰/۳/۲۲ و بند ۲ـ۱ مصوبه جلسات شماره ۷۹ و ۸۰ مورخ ۱۳۸۸/۱۲/۲۳ کمیسیون می‌شود و از تاریخ ابلاغ لازم الاجرا است."

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و بازرسی سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی به موجب لایحه شماره ۱۰۰/۷۹۲۶۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۶ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

"۱ـ حسب ماده ۵ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات با شرح وظایف مصرّح در قانون یاد شده به عنوان یک نهاد مستقل حاکمیتی و مقرّرات گذار با وظیفه سیاست گذاری و تصویب مقرّرات ارتباطی با اعضای مشخص شده در بند ۶ قانون موصوف تشکیل شده است و به صراحت بند (د) ماده مذکور تدوین و اِعمال مقرّرات ارتباطی کشور در چهارچوب قوانین و مقرّرات و اِعمال نظارت بر حُسن اجرای آن یکی از وظایف کمیسیون فوق الذکر می‌باشد.

۲ـ آیین‌نامه‌های اجرایی مقرّراتی هستند که به حکم صریح یا ضمنی قانونگذار برای تکمیل قانون از سوی مرجع صلاحیت دار وضع می شوند و هدف از وضع آنها، تسهیل اجرا و تشریح قانون است. از این رو کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات به عنوان مرجع صالح این امر، در راستای ساماندهی و توسعه، تسهیل و تسریع خدمات رسانی ارتباطی آیین‌نامه‌های کدهای خدماتی به شماره های ۷۹ و ۸۰ مورخ ۱۳۸۸/۱۲/۱۶ و ۱۳۸۸/۱۲/۲۳ و جلسه شماره ۱۱۳ مورخ ۱۳۹۰/۳/۲۲ و مصوبه شماره ۲۲۱ مورخ ۱۳۹۴/۱۰/۲۳ را به تصویب رساند.

۳ـ شاکی قراردادی به شماره ۸۷۰/۴۷۵۶۱ مورخ ۱۳۸۸/۸/۱۴ با شرکت مخابرات استان همدان، موضوع واگذاری کد خدماتی عمومی شهری به شماره (۱۸۱۹) منعقد نموده بود و متعاقباً بر اساس ماده ۱۶ مصوبات شماره های ۷۹ و ۸۰ مورخ ۱۳۸۸/۱۲/۱۶ و ۱۳۸۸/۱۲/۲۳ که مقرّر می دارد «واگذاری کلّیه کدهای خدماتی مشمول مقرّرات این آیین‌نامه خواهند بود و کلّیه مقرّرات و ضوابط قبلی لغو می‌شود»، در خصوص بهره‌برداری از کد فوق از تاریخ تصویب آیین‌نامه مذکور فاقد اعتبار می‌باشد.

۴ـ ماده ۷ـ ۵ موافقت‌نامه پروانه شرکت مخابرات ایران از سوی سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی و در مورخ ۱۳۸۷/۴/۲۹ طی شماره ۱۰۰/۱۱۰۰ صادر شده به نحوه شماره گذاری اختصاص یافته است. صدر ماده مذکور مقرّر می دارد «بلوک های شماره که از تاریخ لازم الاجرا شدن پروانه و برای طول مدّت اعتبار پروانه به دارنده پروانه تخصیص می یابد، به شرح پیوست ۳ است». با ملاحظه بند ۲ پیوست ۳، مشخص می‌گردد که شرکت مخابرات ایران، در رقم اول شماره تماس ها مُجاز به واگذاری شمارگان بلوک ۲ تا ۸ بوده و بلوک شماره ۱ و ۹ به شرکت مخابرات ایران واگذار نشده است. لذا، اساساً شرکت مخابرات ایران هیچ گونه حقی در واگذاری شماره هایی که با ۱ یا ۹ شروع شود، نداشته است.

به بیان دیگر اقدام شرکت مخابرات ایران در واگذاری شماره تلفن ۱۸۱۹، با عنایت به آن که با رقم ۱ آغاز می‌گردد، تخلّفی محرز و مسلّم بوده و این سازمان نیز قبلاً، علاوه بر کد خدماتی غیرمُجاز مورد استفاده شاکی، در خصوص کلّیه شماره های فاقد مجوّز، طی مکاتبات متعدّد این موضوع را به شرکت مخابرات ایران اعلام داشته و این شرکت را مکلّف به قطع سرویس نموده است.

۵ ـ از سوی دیگر صرف نظر از بی حقی شرکت مخابرات ایران در واگذاری بلوک شماره ۱ و ۹، وکیل شاکی کراراً قائل بر مالکیت موکّل خود بر شماره تماس ۱۸۱۹ است. در این خصوص، علاوه بر آن که این ادّعا با توجّه به بی حقی شرکت مخابرات ایران به عنوان ید قبلی نسبت به بلوک شماره ۱ و ۹ مردود است، ماهیت قرارداد واگذاری شماره تماس نیز سبب رد این ادّعا است. توضیح آن که بر خلاف تصوّر وکیل شاکی، قرارداد واگذاری کدهای خدماتی عقدی تملیکی نبوده و از اسباب انتقال مالکیت محسوب نمی‌گردد. در واقع، برابر اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پست و تلگراف و تلفن (حوزه ارتباطات) در مالکیت عموم مردم بوده و در اختیار دولت است. دولت نیز بخشی از وظیفه مدیریت بر این حوزه را مطابق با قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، به سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی محوّل نموده است. با دقّت در موافقت‌نامه پروانه، عدم مالکیت دارندگان پروانه و مشترکین بر خطوط تلفن به طور کامل دریافت می‌شود.

۶ ـ وکیل شاکی در دادخواست تقدیمی، تصویب آیین‌نامه واگذاری کدهای خدماتی توسّط کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات را سبب سلب تداوم انتفاع موکّل خود از شماره تماس ۱۸۱۹ اعلام داشته است. با توجّه به مراتب فوق و توجّه به این مهم، آن که تاکنون بلوک شماره ۱ و ۹ به هیچ یک از کاروران مخابراتی واگذار نگردیده و حق استفاده از این دو بلوک شماره به نمایندگی از دولت، با سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی است، طی مصوبه معترضٌ عنه، کمیسیون تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی، ساز و کار واگذاری این دو بلوک شماره را تعیین نمود و صرفاً اشاره به تغییر تعرفه از تاریخ مصوبات فوق الاشاره داشته و به منظور رعایت اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین، به موجب (تبصره ۲ ماده ۴) حق اولویت برای کلّیه مشترکینی که به صورت قانونی؛ از کدهای خدماتی استفاده می کردند، پیش‌بینی نموده است.

با عنایت به مراتب فوق کد خدماتی ۱۸۱۹، اساساً در زمره بلوک شماره های تخصیصی به شرکت مخابرات نبوده و شرکت مخابرات ایران بدون حق واگذاری، اقدام به واگذاری شماره تماس ۱۸۱۹ نموده است. از این رو قطع سرویس شاکی به لحاظ عدم رعایت مقرّرات واگذاری توسّط شرکت مخابرات ایران صورت پذیرفته است. خواسته شاکی در ابطال تبصره ۲ ماده ۴ آیین‌نامه واگذاری کدهای خدماتی موضوع مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۲۱۲ مورخ ۱۳۹۴/۱/۲۳ کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات، به جهت عدم تعارض با اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین مردود و از این رو صدور رأی شایسته مورد استدعا است."

در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیئت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۳۹۵۳۳۹ مورخ ۱۴۰۵/۲/۲۳، بندهای ۱۲ـ ۲ و ۱۲ـ ۵ ماده ۱۲ (با عنوان سایر مقرّرات) از آیین‌نامه واگذاری کدهای خدماتی مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۲۱۲ مورخ ۱۳۹۴/۱/۲۳ کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تبصره ۲ بند ۴ـ ۲ ماده ۴ (با عنوان هزینه سالانه واگذاری و استفاده از کدهای خدماتی) از آیین‌نامه واگذاری کدهای خدماتی مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۲۱۲ مورخ ۱۳۹۴/۱/۲۳ کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات در دستور کار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۳/۱۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

حکم مقرّر در تبصره ۲ بند ۴ـ ۲ ماده ۴ آیین‌نامه واگذاری کدهای خدماتی مصوبه شماره ۳ جلسه ۲۱۲ مورخ ۱۳۹۴/۱/۲۳ کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات از این حیث که آن دسته از دارندگان کدهای خدماتی را که کدهای خدماتی به آنها قبل از وضع آیین‌نامه جدید به صورت قطعی یا مدّت دار واگذار شده به تطبیق شرایط خود با آیین‌نامه جدید و پرداخت مبلغ مزایده ملزم کرده، مغایر با ماده ۴ قانون مدنی و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی