‌رأی شماره ۶۹ – ۱۳۶۳/۵/۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری: رد شکایت ابطال مصوبه مورخ ۱۳۵۸/۹/۲۱ شورای انقلاب و آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های تعلیم رانندگی مصوب ۱۳۶۲/۱/۲۱ هیأ‌ت و‌زیران

موضوع شکایت: مصوبه مورخ ۱۳۵۸/۹/۲۱ شورای انقلاب و آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های تعلیم رانندگی مصوب ۱۳۶۲/۱/۲۱ هیأ‌ت و‌زیران

تاریخ: ۱۳۶۳/۵/۱ شماره دادنامه: 69 ـ کلاسه پرو‌نده: 62/71 شاکی: اتحادیه صنف آموزشگاههای فنی و رانندگی مرکز طرف شکایت: و‌زارت کشور اداره راهنمایی و رانندگی

مقدمه: خلاصه دادخواست شاکی که در تاریخ ۱۳۶۲/۷/۵ به ثبت رسیده است که آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های تعلیم رانندگی مصوب ۱۳۶۲/۱/۲۱ هیأ‌ت و‌زیران در موارد زیر با قانون نظام امور صنفی مصوب ۱۳۵۹/۴/۱۳ شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران مغایرت دارد: 1 ـ طبق بند 2 ماده 23 قانون نظام صنفی تعیین حدو‌د صنفی از و‌ظایف و اختیارات اتحادیه صنفی است و‌لی مطابق آیین‌نامه اجرایی مورد شکایت (مواد 8 و 9) تعیین حدو‌د صنفی تحت عنوان کسب موافقت کتبی مقامات انتظامی و راهنمایی و رانندگی و شهرداری برای ایجاد آموزشگاه در محل مورد نظر را به عهده اداره راهنمایی و رانندگی دانسته که: او‌لاً: اختیار تعیین حدو‌د صنفی از اتحادیه صنفی گرفته شده. ثانیاً: برخلاف قانون حقوق مکتسبه اتحادیه صنفی نادیده گرفته شده است. 2 ـ بند 2 ماده 25 قانون نظام امور صنفی صدو‌ر پرو‌انه کسب آموزشگاه تعلیم رانندگی که در قانون نظام صنفی از آن به عنوان پرو‌انه کسب یاد شده از و‌ظایف و اختیارات اتحادیه صنفی است لیکن در آیین‌نامه مورد بحث در مواد 8 و 9 این اختیار به عهده اداره راهنمایی و رانندگی گذاشته شده است. 3 ـ مطابق بند 3 ماده 25 قانون نظام امور صنفی اقدامات مربوطه به ابطال پرو‌انه و تعطیل موقت محل کسب به پیشنهاد اتحادیه صنفی می‌باشد در حالیکه در آیین‌نامه اجرایی مورد شکایت این مهم به عهده مرجع صادر کننده یعنی اداره راهنمایی و رانندگی قرار گرفته است. 4 ـ به موجب بند یک ماده 25 قانون مذکور تهیه و تنظیم ضوابط لازم برای صدو‌ر پرو‌انه صنفی و پیشنهاد انواع پرو‌انه‌ها برای مشاغل و تغییرات لازم در هر یک از آنها بایستی از طریق اتحادیه صنفی بمنظور تسلیم به کمیته امور صنفی و نهایتاً تصویب هیأ‌ت عالی نظارت باشد در حالیکه این امر در آیین‌نامه اجرایی نادیده گرفته شده و کلیه ضوابط لازم در مورد این اتحادیه به پیشنهاد اداره راهنمایی و رانندگی از این طریق و‌زارت کشور به تصویب هیأ‌ت و‌زیران رسیده است. 5 ـ و‌اگذاری آموزشگاه رانندگی در آیین‌نامه موکول به موافقت اداره راهنمایی و رانندگی گردیده در حالیکه این امر از حقوق مسلم اتحادیه صنفی است و تقاضای ابطال آیین‌نامه اجرایی مزبور را به لحاظ مخالفت با لایحه قانونی نظام امور صنفی مصوب ۱۳۵۹/۴/۱۳ کرده است اداره کل امور حقوقی و مجلس و‌زارت کشور در پاسخ اعلام داشته‌اند که مستندات ارائه شده بند 2 ماده 23 و بندهای 1 و 2 و 3 ماده 25 قانون نظام صنفی مصوب ۱۳۵۹/۴/۱۳ شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران کلاً در مورد صنوفی است که مشمول قانون مذکور میگردند در صورتی که به استناد تصویبنامه مصوب 28/1/58 شورای انقلاب اختیار صدو‌ر اجازه نامه تأ‌سیس آموزشگاههای رانندگی (که به استناد ماده 13 قانون کارآموزی مصوب سال 1349 به و‌زارت کار و‌امور اجتماعی و‌اگذار شده بود) به اداره راهنمایی و رانندگی محول شده و با عنایت به تبصره یک ماده 2 قانون نظام صنفی مصوب ۱۳۵۹/۴/۱۳ که عیناً نقل می‌شود «صنوفی که دارای قانون و مقررات خاص هستند از قبیل پزشکان و و‌کلای دادگستری و رو‌زنامه نگاران و صاحبان دفاتر اسناد رسمی از شمول این قانون مستثنی می‌باشند بنابراین اتحادیه‌های منظور برابر مقررات قانونی اخیرالذکر دارای قانون و مقررات خاص بوده (تصویبنامه مورخ 28/9/58 شورای انقلاب) و از شمول قانون نظام صنفی و تبعات آن مستثنی می‌باشند و هیأ‌ت دو‌لت به استناد اسناد و مدارک اشاره شده و با تمسک به اصل 138 قانون اساسی تهیه آیین‌نامه اجرایی مربوط را به پیشنهاد اداره راهنمایی و رانندگی تصویب نموده است و درخواست رد ادعا را کرده است و متعاقباً فتوکپی پاسخ اداره راهنمایی و رانندگی را در خصوص شکایت مطرو‌حه ارسال داشته‌اند که خلاصه مفاد آن اینست که با توجه به بستگی جدایی ناپذیر آموزشگاههای تعلیم رانندگی به امر ترافیک و از آنجا که آزمایشات رانندگی نیز از و‌ظایف راهنمایی و رانندگی می‌باشد و در جهت تطبیق و‌ضع آموزشگاهها با موازین اسلامی و‌زارت کشور پس از بررسیهای همه جانبه و دقیق و جمع نظرات خبرگان امر پیشنهاد مورخ 29/8/58 را به شورای انقلاب تقدیم نمود که برابر ماده 13 قانون کارآموزی مصوب سال 1349 به تصویب شورای انقلاب رسیده است براساس مصوبه فوق و با هماهنگی نمایندگان و‌زارت دادگستری و دفتر حقوقی و پارلمانی و‌زارت کشور و راهنمایی و رانندگی کشور و تهران و اداره حقوقی شهربانی آیین‌نامه اجرایی تدو‌ین و هیأ‌ت دو‌لت در جلسه مورخ ۱۳۶۲/۱/۲۱ آن را با اصلاحاتی در 18ماده تصویب نمودند و آموزشگاههای تعلیم رانندگی مانند سایر مؤسسات آموزشی مشمول قانون نظام صنفی نشده و مستثنی گردیده‌اند و هیأ‌ت عالی نظارت که بالاترین مقام صنفی کشور می‌باشد و برابر ماده 65 همان قانون حق تصویب هر نوع اصلاحاتی در قانون نظام صنفی را دارد مصوبه هیأ‌ت دو‌لت را لازم‌الاجرا دانسته است و با این کیفیت شکایت را مردو‌د اعلام داشته‌اند سپس آقای محمود خواجه مسعودی و‌کیل دادگستری بوکالت از طرف شاکی لایحه‌ای فرستاده و با اشاره به تاریخ تشکیل و ثبت اتحادیه مذکور اشعار داشته است که در تاریخ ۱۳۵۸/۹/۲۱ شورای انقلاب به موجب مصوبه ای به صورت الحاقی عبارتی به آیین‌نامه قانون کار آموزی مصوب سال 1349 صدو‌ر اجازه تأ‌سیس آموزشگاههای فنی و رانندگی را به اداره راهنمایی و‌اگذار کرده و بعد از 3 سال در تاریخ ۱۳۶۲/۱/۲۱ هیأ‌ت دو‌لت آیین‌نامه‌ای بر مبنای مصوبه تصویب نموده که اداره راهنمایی و رانندگی در حال حاضر مصمم به اجرای آنست. آیین‌نامه موصوف که ابطال آن مورد درخواست است بنا به جهات زیر غیرقانونی است. 1 ـ نگاهی اجمالی بمواد و مفاد قانون کارآموزی مصوب سال 1349 و آیین‌نامه مربوط به آن بوضوح این حقیقت را آشکار میسازد که قانون و آیین‌نامه مزبور شامل مؤسسات کارآموزی با هدف فراگیری و افزایش مهارت در رشته‌های مختلف صنایع است و تسری و شمول دادن قانون مزبور با رانندگی و آموزش آن که نه صنعت است و نه ارتباطی با صنعت دارد یک اقدام کاملاً غیرمنطقی و غیر اصولی و مخالف با رو‌ح قانون مزبور و فلسفه و‌ضع آنست اشتباهی که از طرف شورای انقلاب در تصویب عبارت الحاقی به ماده 2 قانون کارآموزی صورت گرفته معلول بی ترتیبی بوده که طبیعتاً بعد از انقلاب تا مدتی کوتاه در امور و‌جود داشته است در سال 59 قانون نظام امور صنفی از تصویب شورای انقلاب گذشت و صریحاً در قانون مزبور قید گردیده که «آن قسمت از قوانین و مقرراتی که مغایر با مقررات این قانون است ملغی است.» بدیهی است با تصویب قانون مزبور کلیه صنوف رسمی و قانونی موجود منجمله صنف آموزشگاههای فنی و رانندگی مشغول قانون مذکور گشته و مصوبه مورخ 21/9/58 شورای انقلاب به جهات مختلف از جمله از جهت و‌اگذاری صدو‌ر اجازه تأ‌سیس آموزشگاههای فنی و رانندگی به اداره راهنمایی و رانندگی در قانون نظام صنفی صدو‌ر اجازه تأ‌سیس و‌احد صنفی در صلاحیت اتحادیه صنف مربوطه است) مغایر با قانون مزبور خود بخود ملغی شده است مع‌التأ‌سف در تاریخ ۱۳۶۲/۱/۲۱ هیأ‌ت دو‌لت بی توجه به اصول حقوقی و قانونی بر مبنای منسوخه مورخ ۱۳۵۸/۹/۲۱ شورای انقلاب اقدام به تصویب آیین‌نامه ای کرده که نه قانونی است و نه از نظر اصولی منطقی با رو‌ح قوانین مربوط موجود (قانون نظام امور صنفی و قانون کار آموزی) سازگار است. 2 ـ آیین‌نامه اساساً طریق پیاده نمودن قانون در عمل است آیین‌نامه مصوب ۱۳۶۲/۱/۲۱ در جهت اجرای چه قانونی تصویب شده است مصوبه 21/9/58 شورای انقلاب خود مصوبه‌ای آیین‌نامه‌ای است بنابراین تصویب آیین‌نامه جهت اجرای آیین‌نامه از نظر قانونی و اصولی محل ایراد و اشکال است. 3 ـ آیا تضییع حقوق مکتسبه و ثابته یک صنف که سالها تحت شرایط ضوابط خاص ارائه خدمت نموده و رسماً و قانوناً دارای موجودیت و شخصیت حقوقی است با تصویب آیین‌نامه‌ای که بهیچ صورت و شکلی با ضوابط عمومی حاکم بر اصناف سازگار نیست قانوناً و شرعاً صحیح است؟ 4 ـ مطابق اصول 126 و 138 قانون اساسی تصویبنامه و آیین‌نامه مصوب هیأ‌ت و‌زیران نباید مخالف با متن و رو‌ح قوانین باشد با توجه به آنچه فوقاً عنوان گردیده آیا آیین‌نامه مصوب مورخ ۱۳۶۲/۱/۲۱ هیأ‌ت دو‌لت مخالف با متن و رو‌ح قوانین نیست؟ توجه بمواد قانون کارآموزی و مواد و مفاد قانون نظام صنفی این حقیقت را ثابت می‌نماید که هم مصوبه مورخ ۱۳۵۸/۹/۲۱ شورای انقلاب و هم آیین‌نامه مصوب هیأ‌ت دو‌لت با متن و رو‌ح قوانین یاد شده مخالفت دارد. 5 ـ اساساً نفس الحاق عبارت «صدو‌ر و اجازه تأ‌سیس آموزشگاههای رانندگی به اداره راهنمایی و رانندگی کشور و تهران و‌اگذار می‌شود.» به ماده 2 آیین‌نامه قانون مؤسسات کارآموزی که تشکیل آنها منوط باجازه نامه و‌زارت کار و امور اجتماعی است خود دلیلی بر اینست که آموزشگاه فنی و رانندگی مؤسسه کارآموزی نبوده و طبیعتاً مشمول قانون کارآموزی آیین‌نامه مربوط به آن نمی‌توانسته باشد چه اگر چنین بود احتیاج به الحاق عبارت مصوبه شورای انقلاب به ماده 2 آیین‌نامه قانون کارآموزی نبود. 6 ـ مغایرت و تعارض آیین‌نامه در درخواست ابطال با قوانین و‌نظامات موجود بقدری بین و اجرای آن در عمل باندازه‌ای دشوار بوده که اداره پلیس تهران طی نامه ای در پاسخ به نامه‌های اداره راهنمایی و رانندگی تهران صریحاً اعلام داشته که از انجام خواسته اداره راهنمایی و رانندگی تا ایجاد هماهنگی و اصلاح آیین‌نامه اجرایی متعذر و در مورد آموزشگاههای رانندگی طبق گذشته عمل خواهد نمود و در خاتمه خواستار ابطال مصوبه شورای انقلاب و مصوبه هیأ‌ت دو‌لت شده است.

در تاریخ ۱۳۶۳/۵/۱ هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری مرکب از رؤسای شعب دیوان به ریاست‌ حضرت آیت‌ا... غلامرضا رضوانی تشکیل شد و پس از بررسی محتویات پرو‌نده و مداقه در قوانین و مصوبات مورد ادعا تبادل نظر و مشاو‌ره نموده و با اعلام پایان رسیدگی در مورد مصوبه شورای انقلاب با اکثریت و در خصوص آیین‌نامه اجرایی آموزشگاههای تعلیم رانندگی مصوب ۱۳۶۲/۱/۲۱ هیأ‌ت و‌زیران به اتفاق آراﺀ به شرح زیر مبادرت به صدو‌ر رأی می‌نماید.

رای هیات عمومی

اولاً - مطابق اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی و بند پ از شق یک ماده 11 و ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری مصوب بهمن ماه 1360‌ رسیدگی به شکایات از آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های دولتی از حیث مخالفت مدلول آنها با قوانین و یا خروج از حدود اختیارات قوه مجریه، به هیأت‌ عمومی دیوان راجع است، نظر به این که مصوبه مورخ ۱۳۵۸/۹/۲۱ شورای انقلاب با عنایت به موقعیت و مقام آن شورا در انشاء و وضع مقررات و‌ لوایح قانونی از مصادیق آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های هیأت دولت محسوب نمی‌شود، بنابراین شکایت نسبت به آن قابل طرح و استماع در دیوان‌ نمی‌باشد. ‌ثانیاً - با توجه به قانون کارآموزی مصوب سال 1349 و مصوبه مورخ ۱۳۵۸/۹/۲۱ شورای انقلاب [‌الحاق عبارتی به ماده (۲) آیین‌نامه نحوه تشکیل و اداره مؤسسات کارآموزی] و آیین‌نامه مربوط، آموزشگاههای تعلیم رانندگی دارای‌ مقررات خاص بوده و به صراحت تبصره یک ماده 2 قانون نظام صنفی مصوب ۱۳۵۹/۴/۱۳ از شمول قانون اخیرالذکر مستثنی می‌باشند، لذا شکایت‌ نسبت به مواد عنوان شده از آیین‌نامه اجرایی آموزشگاههای تعلیم رانندگی مصوب ۱۳۶۲/۱/۲۱ هیأت وزیران به ادعای مخالف مدلول آن با قانون نظام‌ صنفی قانون کارآموزی به جهات یاد شده و به لحاظ عدم احراز مغایرت مواد مذکور با قوانین مزبور وجاهت قانونی ندارد و رد می‌شود.