رأی شماره ۲۰۳۶۰۶۲ – ۱۴۰۴/۸/۱۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال قسمتی از دستورالعمل مدیریت سیم کارت‌های اعتباری

تاریخ دادنامه: 1404/8/13          شماره دادنامه:  140431390002036062

شماره پرونده: 0301140

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محسن جعفری دلیگانی

طرف شکایت: سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی

موضوع شکایت و خواسته:  ابطال عبارت «سلب امتیاز» از جزء 1ـ 9 ذیل بند 1 و عبارت «سلب امتیاز» از جزء 2ـ 5 ذیل بند 2 از دستورالعمل مدیریت سیم کارت های اعتباری مصوبه شماره 1 جلسه شماره 217 مورخ 1394/4/8 از مصوبات کمیسیون تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال عبارت «سلب امتیاز» از جزء 1ـ 9 ذیل بند 1 و عبارت «سلب امتیاز» از ردیف (ب) از جزء 2ـ 3 ذیل بند 2 و عبارت «سلب امتیاز» از جزء 2 ـ5 ذیل بند 2 و عبارت «سلب امتیاز» از جزء 3ـ3 ذیل بند 3 از دستورالعمل مدیریت سیم کارت های اعتباری مصوبه شماره 1 جلسه شماره 217 مورخ 1394/4/8 از مصوبات کمیسیون تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"با استناد به بندهای (الف) تا (و) ماده 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات مصوّب 1382/9/19، اختیارات کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات به شکل حصری بیان شده و خارج از موارد ذکر شده، کمیسیون فوق الذکر هیچ قدرت و اختیاری ندارد. اغلب اختیارات این کمیسیون مربوط به نظارت بر اپراتورهای سیم کارت و شرکت مخابرات ایران و شرکت های ارائه دهنده اینترنت و ... و تعیین نرخ و تعرفه هزینه های مربوط به شبکه و فناوری اطّلاعات آن هم در چهارچوب قوانین و مقرّرات کشور است.

اختیار مقرّرات گذاری کمیسیون نیز از بند (د) ماده 5 (تدوین مقرّرات ارتباطی کشور در چهارچوب قوانین و مقرّرات کشور و اعمال نظارت بر حُسن اجرای آن) به وجود آمده و منحصراً مربوط به مقرّرات ارتباطی بوده و اختیار تدوین مقرّرات خارج از محدوده مقرّرات ارتباطی به کمیسیون فوق الذکر داده نشده است.

همچنین محرز و مسلّم است که دادن اختیار سلب امتیاز به اپراتورها و به طور کلی سلب امتیاز سیم کارت و خارج کردن آن از مالکیت مالک قانونی و شرعی آن (که نوعی مال منقول است و تمامی شرایط و مقرّرات شرعی در باب اموال و همچنین تمامی شرایط و مقرّرات ذکر شده در قانون مدنی بر آن حاکم است) تدوین مقرّرات ارتباطی نیست. چرا که در موضوع مانحن فیه کمیسیون به تدوین مقرّرات مالکیتی و تدوین مقرّرات اموال ورود کرده و این ورود خارج از حدود اختیارات کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات است.

همچنین هر مالکی نسبت به مال مورد مالکیت خود اعم از آن که منقول باشد یا غیرمنقول حق همه گونه تصرّف و انتفاع دارد. (ماده 30 قانون مدنی و اصل 47 قانون اساسی) و بنابراین مالک سیم کارت و مالک خط تلفن نیز می تواند هرگونه که بخواهد (به شرطی که خلاف قانون نباشد) سیم کارت و خط تلفن خود را تصرّف کرده و از آن انتفاع نماید. پس اختیار این را دارد که از مال خود هیچ انتفاع و استفاده ای هم نکند و این استفاده نکردن نیز حق قانونی مالک سیم کارت و مالک خط تلفن است. پس نمی توان به صرف استفاده نکردن مالک از سیم کارت، آن را از مالکیت و ید و تصرّف مالکش خارج و سلب امتیاز کرده و به دیگری واگذار کرد. (ماده 30 قانون مدنی، ماده 31 قانون مدنی، اصل 22 و 47 قانون اساسی و ماده 75 منشور حقوق شهروندی).

همچنین باعث ورود خسارات سنگینی به افراد و کسب و کارها است (اصل 40 قانون اساسی).

لازم به ذکر است که مقرّرات مورد شکایت مغایر قواعد شرعی از جمله قاعده تسلیط و لاضرر نیز می باشد.

همچنین رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 140331390000178460 مورخ 1403/1/28،  با توجه به این که براساس مقرّرات مورد شکایت اعلام شده است که چنانچه برای مدّتی قبض تلفن همراه پرداخت نشود و به هر دلیلی از آن استفاده نگردد، سیم کارت فرد مسدود شده و سلب امتیاز می گردد و وضع این حکم خارج از حدود اختیارات کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات به شرح مقرّر در ماده 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطّلاعات و مغایر با اصول بیست و دوم و چهل و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد 30، 31، 40 قانون مدنی است. با عنایت به مطالب ذکر شده تقاضای ابطال بندهای مورد شکایت مورد استدعاست."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" مصوبات کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات

مصوبه شماره 1 جلسه شماره 217 مورخ 1394/4/8

کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات در جلسه شماره 217 مورخ 1394/4/8 با توجه به افزایش تقاضا برای سیم کارت های اعتباری شبکه های تلفن همراه کشور و در راستای حمایت از حقوق مشترکین و افزایش رضایت آنها و به منظور ساماندهی استفاده از این سیم کارت ها در جهت بهره مندی مؤثر و کارآمد از شماره ها که جزء منابع کمیاب محسوب می شوند و همچنین جبران هزینه های اپراتورها دستورالعمل مدیریت سیم کارت های اعتباری را بررسی و آن را به شرح زیر تصویب کرد:

دستورالعمل مدیریت سیم کارت های اعتباری

1ـ تعاریف

............................

9ـ1ـ سلب امتیاز: فرآیندی است که بر اساس آن مجوّز حضور مشترک در شبکه لغو و امتیاز سیم کارت و شماره مربوطه از مشترک سلب می شود و دارنده پروانه امکان واگذاری شماره تخصیص داده شده به اشخاص دیگر را خواهد داشت .

...........................

2ـ شرایط و ضوابط مدیریت و استفاده از سیم کارت های اعتباری

..........................

3ـ2ـ چنانچه مشترک هیچ گونه تراکنشی در طول یک بازه زمانی سه ماهه نداشته باشد:

........................

ب) در صورت عدم وجود اعتبار، دارنده پروانه می تواند با انجام اطّلاع رسانی لازم نسبت به قطع دو طرفه یا سلب امتیاز سیم کارت اقدام نماید.

......................

5ـ2ـ در وضعیت قطع دو طرفه، دارنده پروانه موظّف است شماره مشترک را تا زمان سلب امتیاز حفظ کند.

3ـ مقرّرات عمومی

............................

3ـ3ـ دارنده پروانه موظّف است نحوه ثبت نام، غیرفعال کردن، قطع یک طرفه، قطع دو طرفه و سلب امتیاز از مشترک را به صورت صریح در قرداد مشترکین خود لحاظ نماید."

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و بازرسی سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی به موجب لایحه شماره 100/34595 مورخ 1403/6/10 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

"قبل از تصویب مصوبه مذکور صرفاً قرارداد اپراتور با مشترکین، حاکم بر شرایط سیم کارت های اعتباری بود. پیرو شکایات متعدّد به سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی، کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات مصوبه مورد شکایت را در راستای حمایت از منافع مشترکین و به موجب اختیارات و وظایف قانونی خود مبنی بر تدوین مقرّرات ارتباطی به تصویب رساند. برابر این مصوبه اپراتورها از این پس حق ندارند پس از بازه زمانی 3 ماهه عدم استفاده مشترک، سیم کارت او را قطع و سلب امتیاز نمایند. بلکه مانند روال بسیاری از کشورها مبلغی در ازای خدمات هزینه شده اپراتور مانند نامبرینگ و حق استفاده از فرکانس پس از بازه زمانی سه ماهه از مشترک اخذ می گردد.

با تصویب مصوبه مورد شکایت علاوه بر این که تراکنش صرفاً تراکنش مالی نمی باشد، امکان استفاده از مبلغ شارژ شده میسّر بوده و صرفاً به میزان تعرفه 20 دقیقه نرخ مکالمه پایه تلفن همراه دائمی از آن کسر و مابقی به عنوان اعتبار سیم کارت مشترک محسوب می شود و به استحضار می رساند، مطابق بند (د) ماده 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات وظیفه (تدوین مقرّرات ارتباطی) و برابر بند (ج) نیز تعیین سیاست نرخ گذاری و تعیین تعرفه ها و نرخ های ارتباطی بر عهده کمیسیون تنظیم مقرّرات ارتباطات می باشد، خدمات ارتباطی صرفاً محدود به شماره گیری مشترک و برقراری ارتباط تلفنی از طریق او نمی باشد بلکه  حتّی اگر مشترکی در یک دوره، برقرارکننده تماس نباشد، ممکن است دریافت کننده خدمات باشد. یعنی سایر مشترکین با او تماس تلفنی داشته باشند. از این رو تعهّد اپراتور برابر بند 2ـ1 مصوبه صدرالاشاره مبنی بر ارائه خدمات حتّی بدون برقراری تماس از سوی مشترک منجر به هزینه های نگهداری شبکه و ارتباط برای دارندگان پروانه می گردد که دارنده پروانه می تواند برابر قرارداد نسبت به هزینه های لازم التأدیه نگهداری شبکه و ارتباط اعم از هزینه های حق السهم، هزینه انتقال ترافیک، اتصال متقابل و عوارض نامبرینگ را از مشترکین خود اقدام نماید و از آنجا که مشترک ذیل قرارداد را که متضمّن موارد فوق مستنتج از مفاد دستورالعمل می باشد امضا می نماید به تمامی شرایط واقف بوده است.

همچنین در خصوص عدم مغایرت مصوبه با اصل 47 قانون اساسی لازم به ذکر است بر اساس مفاد موافقتنامه‌های پروانه صادره، بلوک های شماره تخصیص یافته توسط سازمان و شماره های فردی تخصیص یافته توسط دارنده پروانه بخشی از منابع ملّی تلقّی می شود و مالکیت آن ها منتقل نمی شود. لذا بر همین اساس دارندگان پروانه موظّفند مبلغی را به عنوان حق استفاده از ظرفیت های شماره گذاری به صورت سالیانه و بر اساس تعرفه مصوّب به سازمان پرداخت نمایند. لذا صدور رأی مبنی بر رد ادعای شاکی مورد استدعاست."

در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال عبارت «سلب امتیـاز» از ردیـف (ب) جزء 2ـ3 بند 2 و عبارت «سلب امتیاز» از جزء 3ـ3 ذیل بند 3 از دستورالعمل مدیریت سیم کارت های اعتباری مصوبه شماره 1 جلسه شماره 217 مورخ 1394/4/8 از مصوبات کمیسیون تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی، با عنایت به این که موضوع سابقاً در هیئت های تخصّصی اداری و امور عمومی و صنایع بازرگانی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده و به ترتیب براساس دادنامه‌های شماره 9709970906010317 مورخ 1397/9/28 و 140109970906010037 مورخ 1401/1/21 مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات و با تبعیت از نظریه فقهای شورای نگهبان مغایر با شرع تشخیص داده نشده است و موضوع مشمول مفاد رأی مذکور و واجد اعتبار امر مختوم می باشد، همچنین در خصوص ابطال جزء 1ـ 9 ذیل بند 1 و عبارت «سلب امتیاز» از جزء 2 ـ 5 ذیل بند 2 از دستورالعمل مدیریت سیم کارت های اعتباری مصوبه 1 شماره جلسه شماره 217 مورخ 1394/4/8 از مصوبات کمیسیون تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی، با عنایت به این که موضوع سابقاً در هیئت تخصّصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده و براساس دادنامه شماره 140231390003128153 مورخ 1402/11/29 مغایر قانون و قابل ابطال تشخیص داده نشده است؛ لذا معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی به موجب دادنامه شماره 140431390000582730 مورخ 1404/3/7 در خصوص خواسته های گفته شده قرار رد شکایت صادر کرده است. لیکن از آنجا که شاکی ابطال عبارت «سلب امتیاز» از جزء 1ـ 9 ذیل بند 1 و عبارت «سلب امتیاز» از جزء 2ـ 5 ذیل بند 2 از دستورالعمل مدیریت سیم کارت های اعتباری مصوبه 1 شماره جلسه شماره 217 مورخ 1394/4/8 از مصوبات کمیسیون تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای بند 2 از ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از سوی شورای نگهبان استعلام به عمل آمد و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47026 مورخ 1404/6/12 اعلام کرده است که:

"رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیّت

عطف به نامه شماره 0301140 مورخ 1404/4/16؛

موضوع عبارت «سلب امتیاز» از بند 9 ماده 1 و بند 5 ماده 2 دستورالعمل مدیریت سیم کارت های اعتباری مصوّب جلسه 217 مورخ 1394/4/8 سازمان تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی، در جلسه مورخ 1404/6/5 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ مصوبه نسبت به مواردی که امور مندرج در بندهای مورد شکایت، در قرارداد میان دارنده پروانه و خریداران سیم کارت، اشتراط شده است خلاف شرع شناخته نشد. در مواردی که این امور بین طرف قرارداد واگذاری سیم کارت ولو به نحو ارتکازی شرط نشده باشد، خلاف شرع شناخته شد و در نتیجه در صورتی که قرارداد معتبر سابقی بدون شروط مقتضی این بندها وجود داشته باشد لازم الرعایه است و فقط در صورت قول مشترکین با رعایت موازین شرعی، امکان اعمال نسبت به مشترکین قراردادهای سابق وجود دارد."

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/8/13 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47026 مورخ 1404/6/12 در رابطه با جنبه شرعی مقرّرات مورد شکایت اعلام کرده است که: «مصوبه نسبت به مواردی که امور مندرج در بندهای مورد شکایت، در قرارداد میان دارنده پروانه و خریداران سیم کارت، اشتراط شده است خلاف شرع شناخته نشد. در مواردی که این امور بین طرفین قرارداد واگذاری سیم کارت ولو به نحو ارتکازی شرط نشده باشد، خلاف شرع شناخته شد و در نتیجه در صورتی که قراردادهای معتبر سابقی بدون شرط مقتضی این بندها وجود داشته باشد لازم الرعایه است و فقط در صورت قبول مشترکین با رعایت موازین شرعی، امکان اعمال نسبت به مشترکین قراردادهای سابق وجود دارد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی،  عبارت «سلب امتیاز» از جزء 1ـ 9 ذیل بند 1 و عبارت «سلب امتیاز» از جزء 2ـ 5 ذیل بند 2 از دستورالعمل مدیریت سیم کارت های اعتباری مصوبه شماره 1 جلسه شماره 217 مورخ 1394/4/8 از مصوبات کمیسیون تنظیم مقرّرات و ارتباطات رادیویی در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان و در صورتی که موارد مقرّر در مصوبات مورد اعتراض بین طرفین قرارداد واگذاری سیم کارت ولو به نحو ارتکازی شرط نشده باشد خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

                                رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی