تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۹/۴ شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۲۶۰۲۴۱
شماره پرونده: ۰۳۰۱۱۴۷
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی ادیبی
طرف شکایت: سازمان بورس و اوراق بهادار
موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ از دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین‌نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار مصوّب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال اطلاق تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ از دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین‌نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار مصوّب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"وجود عبارت «قطعی و لازم الاجرا» در قوانین (همچون ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار)، به هیچ وجه به معنای سلب صلاحیت مرجع قضایی صالح در رسیدگی به اعتراض نسبت به آرای انضباطی اصداری نیست به نحوی كه حتی در نمونه اخیر، وقتی مجلس شورای اسلامی، مترصّد سلب این اختیار از اشخاص به موجب بند «ر» ماده ۲۲ طرح بانك مركزی بر می آید شورای نگهبان طبق نظریه شماره ۱۰۲/۳۴۴۶۲ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۸ به صراحت بیان می دارد: «عدم امكان رسیدگی به آرای قطعی هیات های بدوی و تجدیدنظر (انضباطی) در مراجع قضایی، مغایر با اصول ۳۴، ۱۵۶، ۱۵۹ و ۱۷۳ قانون اساسی و نیز خلاف شرع شناخته شد». جالب توجه است كه حتی اصرار مجلس بر مصوبه خود و ارجاع طرح مزبور به مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز، نتوانست منجر به تصویب قانونی شود كه سلب كننده این حق اساسی اشخاص شود به نحوی كه در مصوبه نهایی مجمع تشخیص مصلحت نظام و طی بندهای «ج» و «چ» ماده ۲۲ قانون بانك مركزی مقرّر شد:
«ج ـ آرای هیات انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانك مركزی در صورت عدم اعتراض محكومٌ علیه یا دادستان انتظامی بانك مركزی یا اشخاص ثالث متضرّر، ظرف مدت ده روز از تاریخ ابلاغ رأی، قطعی و لازم الاجراء است»؛
«چ ـ آرای هیات انتظامی تجدیدنظر بانك مركزی ظرف مدت ده روز از تاریخ ابلاغ، انحصاراً در شعبه قضایی ویژه ای كه در دیوان عدالت اداری توسط رئیس قوه قضائیه به ترتیب زیر ایجاد می شود قابل تجدیدنظرخواهی است».
بنابراین ملاحظه می گردد كه امكان شكایت از هرگونه رأی انضباطی در نظام حقوقی ایران، نه تنها جزء حقوق اساسی ملت است بلكه سلب آن، خلاف شرع هم هست و تصویب تبصره دوم ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری در سال ۱۴۰۲ هم نمونه ای از همین دیدگاه است زیرا طبق این تبصره و به صورت علی الاطلاق، «شكایات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از عمومی و خصوصی از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری مستقیماً در شعب تجدیدنظر مطرح و مورد رسیدگی قرار می گیرد». همچنین بدیهی است از نظر سلسله مراتب هنجارهای حقوقی در نظام ایران، نظریه شورای نگهبان برای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، لازم الاتباع است؛ هرچند كه هیات عمومی دیوان عدالت اداری تاكنون در هیچ رأیی، اقدام به تأیید سلب صلاحیت از مرجع صالح قضایی در رسیدگی به اعتراض اشخاص نسبت به هرگونه رأی انضباطی (یا حتی ترافعی) ننموده است و همواره بر قابلیت اعتراض اشخاص، صحّه گذارده است.
با وجود این، در دستورالعمل موضوع شكایت و طی اطلاق تبصره یك ماده ۱۱ و ماده ۱۳، ضمن تأكید بر «قطعی بودن رأی انضباطی»؛ دارای اطلاقی است كه منجر به سلب حق دسترسی اشخاص به مرجع قضایی صالح در مورد طرح دعوا به خواسته ابطال رأی انضباطی شده است چرا كه سازمان بورس و اوراق بهادار هم در ذیل آرای انضباطی خود، به هیچ وجه به قابلیت اعتراض اشخاص نسبت به رأی انضباطی نزد مراجع صالح قضایی، اشاره نمی كند و اشخاص نیز از این حق اساسی خود، بی اطلاع باقی می مانند و تشتّت در رویه قضایی نسبت به قابلیت اعتراض به این آرا شكل می گیرد.
نظر به نكات یادشده، ابطال اطلاق تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ از دستورالعمل مورد شکایت از تاریخ تصویب مورد استدعاست."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
"دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین‌نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار مصوّب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار
در راستای اجرای ماده ۱۸ آیین‌نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوّب ۱۳۸۶/۴/۳ هیات وزیران، این دستورالعمل به پیشنهاد هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار در تاریخ ۱۴۰۳/۳/۸ به تصویب شورای عالی بورس و اوراق بهادار رسید.
.........................
ماده ۱۱ـ آرای صادره توسط هیات رسیدگی قابل اعتراض در هیات مدیره سازمان است. درخواست تجدیدنظر از آرای صادره توسط هیات رسیدگی باید حداکثر ظرف مهلت ده روز از تاریخ ابلاغ رأی، به مدیریت پیگیری تخلّفات ارائه شود. مدیریت پیگیری تخلّفات پس از وصول درخواست تجدیدنظرخواهی، پرونده را جهت رسیدگی به هیات مدیره سازمان ارسال می نماید.
تبصره: در صورت عدم تجدیدنظرخواهی ظرف مهلت مقرّر، آرای صادره توسط هیات رسیدگی قطعی می گردد.
...........................
ماده ۱۳ـ هیات مدیره سازمان پس از بررسی دلایل و مستندات پرونده و دفاعیات شخص موضوع رسیدگی، در صورت احراز کفایت رسیدگی، مبادرت به انشاء رأی می نماید. رأی صادره قطعی است.
تبصره: جلسات هیات مدیره سازمان بدون حضور شخص موضوع رسیدگی تشکیل می شود. در مواردی که مرجع مذکور حضور وی را ضروری تشخیص دهد، جهت حضور در جلسه دعوت می شود. عدم حضور شخص موضوع رسیدگی در جلسه مانع از رسیدگی و صدور رأی نیست."
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لوایح شماره ۱۲۲/۱۶۱۵۹۴ مورخ ۱۴۰۳/۷/۹ و ۱۲۲/۱۶۸۴۵۴ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱ توضیحاتی داده که خلاصه آن اجمالاً به قرار زیر است:
"بر خلاف آنچه شاکی مدّعی شده که وضع مقرره مورد شکایت خارج از حدود اختیار و صلاحیت قانونی شورای عالی بورس و اوراق بهادار است باید گفت صلاحیت شورای مزبور در وضع دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین‌نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار بنا به دلایل ذیل مبتنی بر نصّ صریح قانون است:
اولاً: قانونگذار در ماده ۴ قانون بازار اوراق بهادار وظایف شورای عالی بورس و اوراق بهادار را بر شمرده است و از جمله در بند ۱۶ ماده ۴ قانون «سایر اموری که به تشخیص هیات وزیران به بازار اوراق بهادار مربوط باشد» نیز در شمار وظایف این شورا قرار گرفته است؛ بر این اساس هیات وزیران آیین‌نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار را در سال ۱۳۸۶ به تصویب رسانیده و مطابق ماده ۱۸ این آیین‌نامه، وظیفه تصویب «دستورالعمل رسیدگی به تخلّفات مدیرعامل و اعضای هیات مدیره بورس ها و ارکان سایر تشکّل های خود انتظام» را به شورای عالی بورس و اوراق بهادار محوّل نمود. ثانیاً؛ شورای عالی بورس نیز در راستای عمل به تکلیف مقرّر قانونی و در راستای اجرای ماده ۱۸ آیین‌نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار مصوّب هیات وزیران، دستورالعمل مورد شکایت را در تاریخ ۱۳۸۷/۱۲/۱۹ به تصویب رسانید و در حال حاضر نسخه اصلاحی و معتبر این دستورالعمل حسب مصوبه ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس، ملاک عمل و مبنای استناد مراجع رسیدگی کننده به تخلّفات است؛ بنا به مراتب مذکور هیچ ایرادی به صلاحیت شورای عالی بورس و اوراق بهادار در وضع دستورالعمل مذکور وارد نیست چرا که بر مبنای حکم و تکلیف قانون بازار اوراق بهادار و مصوبه هیات وزیران (آیین‌نامه اجرایی بازار اوراق بهادار) به تصویب رسیده است.
با عنایت به این که شاکی مدّعی است که آراء صادره از مراجع رسیدگی کننده به تخلّفات مدیرعامل و مدیران بورس ها و سایر تشکّل های خود انتظام «قطعی» است و امکان اعتراض به آراء صادره در مراجع صالح قضایی از محکومٌ علیه سلب شده است بنابراین و برای تبیین بهتر موضوع و نادرستی این ادّعا، تمهید چند مقدمه در خصوص مراجع رسیدگی کننده به تخلّفات انضباطی اشخاص یادشده ضروری است؛
به طور کلّی رسیدگی به تخلّفات اشخاص تحت نظارت در بازار سرمایه، تابع ۲ فرآیند مشخص است:
فرآیند اول ـ رسیدگی به تخلّفات اشخاص موضوع ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار براساس «دستورالعمل رسیدگی به تخلّفات در بازار سرمایه».
فرآیند دوم ـ رسیدگی به تخلّفات اشخاص موضوع ماده ۱۸ آیین‌نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار براساس دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور.
بنابراین و براساس تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ دستورالعمل مورد شکایت، با صدور آراء «هیات رسیدگی» و «هیات مدیره سازمان» به عنوان مرجع تجدیدنظر، مرجع سوم و بالاتری برای بازبینی و یا اعتراض به آراء صادره در خصوص تخلّفات اشخاص مذکور، پیش بینی نشده است و در نتیجه عملاً شورای عالی بورس و اوراق بهادار، با تجویز رسیدگی دو مرحله ای (هیات رسیدگی به عنوان مرجع بدوی و هیات مدیره به عنوان مرجع تجدیدنظر) اصول دادرسی منصفانه را رعایت کرده و به عنوان مقدمه اجرایی شدن آراء، به قطعیت آراء صادره اشاره کرده است.
شایان ذکر است هیات تخصّصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری پیش از این و به موجب دادنامه شماره ۸۱۰۵ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۶ [۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۴۷۸۱۰۵ مورخ ۱۴۰۲/۹/۲۵] شکایت نسبت به موادی از دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین‌نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار مصوّب شورای عالی بورس و اوراق بهادار (در بردارنده احکامی در خصوص رسیدگی دو مرحله ای) را مردود اعلام کرده و تجویز صدور آراء هیات های رسیدگی کننده و هیات مدیره سازمان را در حدود اختیار این شورا به عنوان مرجع تصویب کننده تشخیص داده و آن را مغایر قانون ندانسته است."
در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصّصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۶۵۶۸۶۶ مورخ ۱۴۰۴/۳/۱۷ مقرره مورد شکایت را قابل ابطال تشخیص نداد. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد.
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۵۱۹ مورخ ۱۴۰۴/۸/۳ در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض اعلام کرده است که:
"رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
باسلام و تحیّت
عطف به نامه شماره ۰۳۰۱۱۴۷ مورخ ۱۴۰۴/۵/۶؛
موضوع تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ دستورالعمل رسیدگی به تخلّفات در بازار سرمایه مصوّب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار، در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۷/۱۳ فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:
ـ از آنجا که مرجع فصل خصومات در نهایت باید قاضی واجد شرایط باشد، در صورتی که مقصود از «قطعی بودن» در تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ ممنوعیت مطلق رجوع به مراجع قضایی است، خلاف شرع است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۹/۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیات عمومی
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۵۱۹ مورخ ۱۴۰۴/۸/۳ در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است که: «از آنجا که مرجع فصل خصومات در نهایت باید قاضی واجد شرایط باشد، در صورتی که مقصود از «قطعی بودن» در تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ ممنوعیت مطلق رجوع به مراجع قضایی است، خلاف شرع است.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ دستورالعمل رسیدگی به تخلّفات در بازار سرمایه مصوّب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار با توجه به رأی جلسه مورخ ۱۴۰۴/۱/۲۵ هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری که براساس آن قطعی بودن آراء هیات های رسیدگی به معنای عدم امکان رجوع به مراجع قضایی نیست، مغایرتی با موازین شرعی ندارد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی
دیدگاه شما