رأی شماره ۲۴۲۱ – ۱۴۰۱/۹/۲۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال ردیف های ۱۲ و ۱۳ از جدول (الف) رأی شورای عالی معادن به شماره ۲۶۱۹۱۸/۶۰ ـ ۱۳۹۹/۱۰/۳۰ و اصلاح آنها

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۹/۲۲      شماره دادنامه: ۲۴۲۱      شماره پرونده: ۰۰۰۱۴۹۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت کانسار خزر با وکالت آقای نستوه جعفری رامیانی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف های ۱۲ و ۱۳ از جدول (الف) رأی شورای عالی معادن به شماره ۲۶۱۹۱۸/۶۰ ـ ۱۳۹۹/۱۰/۳۰ و اصلاح آنها

گردش کار: آقای نستوه جعفری رامیانی به وکالت از شرکت کانسار خزر ابطال ردیف های ۱۲ و ۱۳ از جدول (الف) رأی شورای عالی معادن به شمـاره ۲۶۱۹۱۸/۶۰ ـ ۱۳۹۹/۱۰/۳۰ و اصلاح آن ها را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

"بر اساس ماده ۱۴ قانون معادن «دارنده پروانه بهره‌برداری باید درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه را به نرخ روز در سر معدن به صورت استخراج شده یا کانه آرایی شده یا فرآوری شده در چهارچوب بودجه مصوب با پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت و تصویب شورای عالی معادن به عنوان حقوق دولتی به وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخت نماید. ضوابط تعیین زمان و میزان درصد یاد شده با توجه به عوامل مؤثری همچون محل و موقعیت معدن، شرایط و موقعیت منطقه، میزان و نوع کانه آرایی، وضعیت ذخیره معدنی، روش استخراج، تعهدات و سود ترجیحی بهره‌بردار در آیین‌نامه اجرایی این قانون مشخص می‌شود. درآمدهای حاصل از اجرای این ماده به حساب خزانه داری کل کشور منظور می گردد."

 وزارت صنعت، معدن و تجارت با استناد به این ماده از قانون، در اواخر سال ۱۳۹۹ طی نامه شماره ۶۰/۲۶۱۹۱۸ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۲۰ نسبت به محاسبه درصد مورد اشاره در قانون فوق الذکر برای مواد معدنی اقدام و پس از تصویب شورای عالی معدن، برای اجرا به تمام ادارات تابعه خویش در سطح استان ها ارسال نموده است. این در حالیست که برای تعیین درصد یاد شده با استناد به قانون مذکور می بایست عوامل مؤثری همچون محل و موقعیت معدن، شرایط و موقعیت منطقه، میزان و نوع کانه آرایی، وضعیت ذخیره ماده معدنی، روش استخراج، تعهدات و سود ترجیحی بهره‌بردار مورد توجه قرار گیرد. بنابراین وزارت صنعت، معدن و تجارت در خصوص اعمال موارد فوق الذکر در ماده ۱۴ قانون معـادن برای شرکت کانسار خزر بهره‌بردار معدن ید و برم به شماره پروانه بهره‌برداری ۱۲۸/۳/۱۶۸۸۰ مورخ ۱۳۸۶/۱۰/۲۲ به دلایل ذیل نسبت به درصدها و ارقام اعلامی حقوق دولتی در سال های گذشته نسبت به سال ۱۳۹۹ تخطی نموده و قوانین ذیل را اعمال ننموده است.

الف ـ ماده ۶۰ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن و تبصره ۴ آن مقرر داشته: «در اجرای ماده ۱۴ قانون و تبصره ۲ آن، حقوق دولتی بر مبنای ده درصد از بهای هر واحد ماده و یا مواد معدنی استخراج شده به نرخ روز در سر معـدن تعیین می‌شود.... تبصره ۴: تعیین درصد حقوق دولتی و ابلاغ آن به بهره‌بردار در زمان صدور پروانه بهره‌برداری است.»

توضیح: از زمان صدور پروانه بهره‌برداری این معدن حقوق دولتی از ماده معدنی استخراجی خام (قبل از فرآوری) محاسبه و اخذ می شد که این رویه در حال حاضر تغییر و محاسبه اخذ حقوق دولتی از ماده معدنی فرآوری شده منظور گردیده است. این موضوع خلاف تبصره و ماده فوق الذکر و همچنین خلاف ماده ۱۶ قانون معادن مبنی بر تشویق سرمایه گذاری جهت تولید ماده معدنی فرآوری شده می‌باشد که به صراحت این قانون بیان می دارد وزارت صمت موظـف می‌باشد واحدهای مربوطه را زیر پوشش نظـارتی، حمـایتی و هـدایتی خود قرار داده و از سرمایه گذاری بخش غیر دولتی در این امور حمایت نماید.

ب ـ ماده ۶۱ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن بیان داشته: «وزارت موظف است درصد حقوق دولتی را هر سه سال یک بار بازنگری کند و یا در صورت تغییر شرایط و ضرورت بازنگری در درصد تعیین شده به تشخیص وزارت، این تغییر بر اساس طرحی خواهد بود که توسط بهره‌بردار ارائه و به تأیید وزارت می رسد.»

توضیح: وزارت صنعت، معدن و تجارت در صورت نیاز به بازنگری درصد تعیین شده قیمت پایه حقوق دولتی در صورت تغییر شرایط، می بایست این تغییرات بر اساس طرحی باشد که توسط بهره‌بردار ارائه شده و سپس به تصویب وزارت صنعت، معدن و تجارت برسد. مع الوصف این شرکت در این خصوص طرح جدید به وزارت مذکور و یا سازمان صمت استان تحویل نداده است. از سویی دیگر وزارت صمت رأساً و بدون اعمال و اجرای مفاد این قانون نسبت به تعیین درصد حقوق دولتی اقدام نموده است و پس از آن برای رفع این مشکل طی نامه شماره ۶۰/۶۸۶۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۴ سازمان های صمت استان ها را ملزم به مکاتبه با بهره‌برداران معادن طی نامه شماره ۱۲۸/۸/۱۱۱۳۲ مورخ ۱۴۰۰/۳/۹ برای بروز رسانی طرح های بهره‌برداری نموده است.

ج ـ خلاف ماده ۱۷ قانون معادن و تبصره ذیل آن: «دولت موظف است به منظور توسعه فرآوری و صادرات مواد معدنی با ارزش افزوده بیشتر و نیز گسترش فعالیت های اکتشافی و بهره‌برداری، پیشنهاد وزارت معادن و فلزات در رابطه با خط مشی های تولیدی، بازرگانی، مالی و پولی مرتبط را مورد بررسی قرار داده، در صورت تصویب در برنامه‌های توسعه منظور نماید و برای تحقق آن در لوایح بودجه سالانه کشور پیش‌بینی لازم را به عمل آورد. تبصره: وزارت معادن و فلزات مکلف است گسترش فرآوری مواد معدنی و صادرات آن را در اولویت برنامه‌های اجرایی خود قرار دهد.»

توضیح: بر اساس ماده فوق وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است شرایط لازم برای تشویق سرمایه گذاران معادن برای تولید مواد معدنی فرآوری شده توسط بخش خصوصی اقدام نماید. گسترش فرآوری مواد معدنی و صادرات آن از جمله وظایف و اولویت های وزارت مذکور می‌باشد. لذا در صورت اعمال ضرایب فوق الذکر حقوق دولتی با این ماده از قانون نیز در تضاد است.

در خاتمه با مقایسه حقوق دولتی سال های گذشته و افزایش ۴۱ برابری (۴۱۰۰ درصدی) آن در یک سال رویه ای ناصواب و مانعی بزرگ بر سر راه تولید می‌باشد. لذا ابطال ردیف ۱۲ و ۱۳ جدول (الف) آرای شورای عالی معادن پیوست نامه شماره ۶۰/۲۶۱۹۱۸ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۳۰ معاون محترم امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معادن وزارت صمت و اصلاح ضرایب حقوق دولتی معدن ید و برم به میزان ۲/۰ درصد مورد استدعاست."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد:

رأی شورای عالی معادن به شماره ۲۶۱۹۱۸/۶۰ ـ ۱۳۹۹/۱۰/۳۰

موضوع درخواست: تعیین قیمت پایه مواد معدنی در سال ۱۳۹۹

درخواست معاونت امور معادن و صنایع معدنی دایر بر تعیین قیمت پایه مواد معدنی در سال ۱۳۹۹ در جلسات مورخ ۱۳۹۹/۲/۱ و ۱۳۹۹/۶/۱۸ شورای عالی معادن مطرح و پس از بحث و تبادل نظر، رأی به اقدام لازم وفق جداول پیوست (الف) و (ب) شماره ۶۸۷/م/ش ممهور به مهر شورای عالی معادن صادر و اعلام می گردد.

"بر اساس ماده ۱۴ قانون اصلاح قانون معادن «دارنده پروانه بهره‌برداری باید درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه را به نرخ روز در سر معدن به صورت استخراج شده یا کانه آرایی شده یا فرآوری شده در چارچوب بودجه مصوب با پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت و تصویب شورای عالی معادن به عنوان حقوق دولتی به وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخت نماید. ضوابط تعیین زمان و میزان درصد یاد شده با توجه به عوامل مؤثری همچون محل و موقعیت معدن، شـرایط و موقعیت منطقـه، میزان و نوع کانه آرایی، وضـعیت ذخیره معـدنی روش استخـراج، تعهدات و سود ترجیحی بهره‌بردار در آیین‌نامه اجرایی این قانون مشخص می‌شود. درآمدهای حاصل از اجرای این ماده به حساب خزانه داری کل کشور منظور می گردد.» در ماده ۶۰ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن نیز عنوان گردیده «در اجرای ماده ۱۴ قانون و تبصره ۲ آن، حقوق دولتی بر مبنای ده درصد از بهای هر واحد ماده و یا مواد معدنی استخراج شده به نرخ روز در سر معدن تعیین می‌شود.» همچنین در تبصره ۱ ماده ۶۰ آیین‌نامه اجرایی نیز عنوان گردیده «وزارت موظف است به منظور افزایش و یا کاهش درصد حقوق مذکور نسبت به تعیین مبنای مذکور با اعمال ضرایب مربوط به عوامل مؤثری از جمله میزان ذخیره، روش استخراج، عیار و کیفیت ماده معدنی، سود ترجیحی، معادن واقع در مناطق دور افتاده و کمتر توسعه یافته، درصدهای بازیابی صنعتی متناسب با مقیاس معدنکاری و نوع مواد معدنی بر اساس دستورالعمل مربوط به گونه ای اقدام نماید که کاهش آن در مورد معادن بزرگ از پنج درصد کمتر نشود و افزایش آن برای سایر معادن حداکثر از سه برابر درصد مبنا بیشتر نشود.» بنابر مفاد تبصره یاد شده درصد حقوق دولتی معادن با توجه به عوامل یاد شده می تواند از ۵ درصد تا حداکثر ۳۰ درصد تعیین گردد. لذا حقوق دولتی معدن ید و برم اینچه مورد بهره‌برداری شرکت یاد شده نیز با در نظر گرفتن تمامی عوامل مؤثر از جمله محل و موقعیت منطقه (منطقه کمتر توسعه یافته)، روش استخراج ماده معدنی، کیفیت و عیار مواد معدنی، سود ترجیحی و ... برای ماده معدنی ید به میزان ۵ درصد بهای محصول تولیدی کارخانه فرآوری، و برای برم به میزان ۴ درصد بهای محصول تولیدی کارخانه فرآوری تعیین گردیده است. شرکت مذکور طی دادخواست تقدیمی اعلام نموده حقوق دولتی تعیین شده برای مواد معدنی در سال ۱۳۹۹ موضوع ابلاغیه شماره ۲۶۱۹۱۸/۶۰ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۳۰ شورای عالی معادن در تضاد با ماده ۶۱ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن است. مفاد ماده اخیرالذکر بدین شرح است: «وزارت موظف است درصد حقوق دولتی را هر سه سال یک بار بازنگری کند و یا در صورت تغییر شرایط و ضرورت بازنگری در درصد تعیین شده به تشخیص وزارت، این تغییر بر اساس طرحی خواهد بود که توسط بهره‌بردار ارائه و به تأیید وزارت می رسد.» لذا بیان این مطلب از طرف شاکی در حالی است که درصد قـیمت پایه حقوق دولتی معدن مذکـور طی ۵ سال اخیر (از سال ۱۳۹۴ لغایت ۱۳۹۸) به صورت مبلغ ثابت ریالی و بدون تغییر و بسیار ناچیز (در حد هزارم درصد) بوده که این موضوع مکرراً مورد ایراد دستگاه های نظارتی از جمله سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات کشور و سازمان برنامه و بودجه و ... واقع گردیده و وزارت متبوع صرفنظر از اختیارات قانونی کامل در این خصوص، موظف به واقعی سازی و ابلاغ حقوق دولتی بر مبنای درصدی از قیمت فروش ماده معدنی به صورت استخراج شده، کانه آرایی شده و یا فرآوری شده بود و لذا این امر در راستای عمل به تکالیف قانونی صورت پذیرفته است.

از طرفی ذخایر معدنی جزء انفال عمومی و تجدیدناپذیر و سرمایه ملی محسـوب می گردد و صیانت از آن و تضمین صرفه و منافع بیت المال و اخذ حقوق دولتی متناسب با ارزش مواد معدنی استخراج شده از وظایف حاکمیت و وزارت متبوع بوده و در همین راستا ماده معدنی ید و برم نیز با توجه به روش استخراج آنها آثار زیانبار زیست محیطی و آلایندگی پساب در پی دارد که در این ارتباط با برنامه‌ریزی مناسب و واریز حق السهم ۱۲ درصدی منابع طبیعی از محل وصولی حقوق دولتی امکان جبران بخشی از خسارات وارده به محیط طبیعی منطقه فراهم خواهد گردید. ضمناً ۱۵ درصد از حقوق دولتی دریافتی جهت تکمیل زیر ساخت، رفاه و توسعه شهرستان و بخشی که معدن در آن واقع می‌باشد اختصاص می یابد.

لازم به ذکر است اجرای تبصـره ۴ ماده ۶۰ آیین‌نامه اجـرایی مبنی بر تعیین درصد حقوق دولتی و ابلاغ آن به بهره‌بردار در زمان صدور پروانه بهره‌برداری، در حال حاضر در مورد پروانه های بهره‌برداری جدیدالصدور اجرا می‌شود و در خصوص سایر پروانه های بهره‌برداری نیز با توجه به تغییر شرایط روز و پس از بروزرسانی درصدهای حقوق دولتی، تغییرات صورت پذیرفته در پروانه بهره‌برداری آنها درج خواهد شد."

هیأت عمـومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۹/۲۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف. براساس ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، رسیدگی به شکایات و تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود و همچنین صدور آرای وحدت رویه در موارد تعارض آرای شعب و صدور آرای ایجاد رویه در موارد تشابه آرای شعب از صلاحیت ها و وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است. با توجه به اینکه رسیدگی به خواسته اصلاح ضرایب حقوق دولتی معدن ید و برم به میزان ۲/۰ درصد از مصادیق صلاحیت های هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح مقرر در ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نمی‌شود، بنابراین موجبی برای رسیدگی و اتّخاذ تصمیم درخصوص خواسته مزبور در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وجود ندارد و پرونده جهت رسیدگی به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع می گردد.

ب. براساس ماده ۱۴ قانون معادن (اصلاحی مصوب ۱۳۹۴/۲/۱): «دارنده پروانه بهره‌برداری باید درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه را به نرخ روز در سر معدن به صورت استخراج شده یا کانه آرایی شده یا فرآوری شده در چهارچوب بودجه مصوب با پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت و تصویب شورای عالی معادن به عنوان حقوق دولتی به وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخت نماید. ضوابط تعیین زمان و میزان درصد یادشـده با توجه به عوامـل مؤثری همچـون محل و موقعیت معدن، شرایط و موقعـیت منطقه، میزان و نوع کانه آرایی، وضعیت ذخیره معدنی، روش استخراج، تعهدات و سود ترجیحی بهره‌بردار در آیین‌نامه اجرایی این قانون مشخص می شـود» و به موجب تبصره ۱ ماده ۶۰ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن مقرر شده است که: «وزارت {صنعت، معدن و تجارت} موظّف است به منظور افزایش و یا کاهش درصد حقوق مذکور نسبت به تعیین مبنای مذکور با اعمال ضرایب مربوط به عوامل مؤثری از جمله میزان ذخیره، روش استخراج، عیار و کیفیت ماده معدنی، سود ترجیحی، معادن واقع در مناطق دورافتاده و کمتر توسعه یافته، درصدهای بازیابی صنعتی متناسب با مقیاس معدنکاری و نوع مواد معدنی براساس دستورالعمل مربوط به گونه ای اقدام کند که کاهش آن در مورد معادن بزرگ از پنج درصد کمتر نشود و افزایش آن برای سایر معادن حداکثر از سه برابر درصد مبنا بیشتر نشود.» نظر به اینکه در ردیف های ۱۲ و ۱۳ جدول (الف) رأی شماره ۲۶۱۹۱۸/۶۰  مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۳۰ شورای عالی معادن برخلاف موازین حقوقی مذکور که تعیین حقوق دولتی را متأثر از عواملی مانند محل و موقعیت معدن، وضعیت ذخیره معدنی، روش استخراج و غیره اعلام کرده اند، درصدی ثابت برای تمامی معادن ید و برم مشخص شده و به عوامل و مؤلفه های مقرر در ماده ۱۴ قانون معادن توجهی نشده است، لذا اطلاق ردیف های مورد شکایت در حد عدم توجه به عوامل و مؤلفه های مزبور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری

[رأی شماره ۶۸۳۴۷۴ – ۱۴۰۵/۰۳/۱۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: مخالفت با اعمال ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره ۵۸۱۲۴۲۱ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری]