رأی شماره ۲۸۱۳۱۷۷ – ۱۴۰۴/۱۰/۳۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال قسمتی از بند (ج) ماده ۴۴ دستورالعمل پیشگیری و مبارزه با قاچاق و عرضه خارج از شبکه فرآورده‌های نفتی یارانه‌ای مصوب ۱۳۸۸

تاریخ دادنامه: 1404/10/30       شماره دادنامه:  140431390002813177

شماره پرونده: 0002551

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای احمدرضا جهان اندیش

طرف شکایت: ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز

موضوع شکایت و خواسته: ابطال عبارت «سه برابر قیمت بین المللی جریمه خواهد شد» از بند (الف)، عبارت «پنج برابر قیمت بین المللی میزان مورد تخلّف جریمه می گردد» از بند (ب) و عبارت «پنج برابر قیمت بین المللی میزان مورد تخلّف جریمه خواهد شد» از بند (ج) ماده 44 دستورالعمل پیشگیری و مبارزه با قاچاق و عرضه خارج از شبکه فرآورده های نفتی یارانه ای مصوّب 1388/2/30 ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال عبارت «سه برابر قیمت بین المللی جریمه خواهد شد» از بند الف، عبارت «پنج برابر قیمت بین المللی میزان مورد تخلّف جریمه می گردد» از بند (ب) و عبارت «پنج برابر قیمت بین المللی میزان مورد تخلّف جریمه خواهد شد» از بند (ج) ماده 44 دستورالعمل پیشگیری و مبارزه با قاچاق و عرضه خارج از شبکه فرآورده های نفتی یارانه ای مصوّب 1388/2/30 ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز را به لحاظ مغایرت با مقرّرات قانونی و موازین شرعی از جمله آیه شریفه 40 از سوره مبارکه یوسف، آیه شریفه 59 از سوره مبارکه نساء و همچنین روایات و احادیث فقهی خواستار شده و به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" قانونگذاری و وضع قاعده آمره، شأنی از شئون حاکم است که به موجب اصول متعدد قانون اساسی از جمله اصول 57، 58، 71، 93 و 94 از طریق قوه مقننه اِعمال می شود و چون قوه مقننه بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد، کلّیه مصوبات آن جهت انطباق با موازین اسلامی و عدم مغایرت با قانون اساسی باید به این شورا فرستاده شود.

قابل توجه است که طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت که به موجب ماده 122 قانون برنامه پنج سال ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تنفیذ شده، «دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارت خانه ها، مؤسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقرّرات قانونی مربوط معیّن شده یا می شود ممنوع است. طبق ماده 118 قانون اخیرالذکر «کلّیه وجوهی که به عنوان جزای نقدی یا جریمه نقدی بابت جرائم و تخلّفات توسط مراجع قضایی، شعبه قضایی، انتظامی و اداری و شرکت های دولتی اخذ می شود به خزانه واریز می گردد.

دستگاه های ذی ربط حق استفاده از درآمد را ندارند ... »

همچنین به موجب ماده 30 آیین‌نامه اجرایی قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی راجع به قاچاق کالا و ارز مصوّب 1379/3/29 هیئت وزیران، ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز با مسئولیت نماینده ویژه رئیس جمهور به منظور سیاست گذاری، برنامه ریزی، هماهنگی و نظارت در حوزه امور اجرایی مبارزه با قاچاق کالا و ارز تشکیل گردیده و طبق نصّ صریح تبصره 2 آیین‌نامه اجرایی مذکور، تصمیمات این ستاد، تصمیماتی اجرایی است.

به موجب ماده 3 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز با ریاست رئیس جمهور یا نماینده ویژه وی تشکیل گردیده و مقیّد به رعایت اصل 127 قانون اساسی می باشد.

تذکّر شورای نگهبان (مورخ 1390/12/8) به قوه مقننه قبل از تصویب ماده 3 قانون مذکور عبارت است از: «در ماده 3، لازم است اصل 127 قانون اساسی مراعات گردد.»

نظریه های تفسیری شورای نگهبان درباره اصل 127 قانون اساسی به ترتیب به شماره 79/21/737 مورخ 1379/5/30 و 81/30/2124 مورخ 1381/10/12 عبارتند از: «محدوده اصل 127 شامل تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه و اساسنامه‌ها نمی شود و منحصراً شامل تصمیمات خواهد بود.»

«اصل 127 مربوط به امور اجرایی است و شامل تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها و اساسنامه‌ها نمی شود و منحصراً شامل تصمیمات خواهد بود بنابراین تبصره الحاقی ماده 29 که مقرّر نموده است تفویض اختیار دولت موضوع اصل 127 قانون اساسی به نماینده یا نمایندگان ویژه رئیس جمهور محدود به امور اجرایی است وافی به مقصود است لکن تصویب‌نامه هیئت دولت که طی آن نماینده یا نمایندگانی با اختیارات مشخص تعیین می نماید از مصادیق تصویب‌نامه ذیل اصل 138 قانون اساسی می باشد و لازم است این تصویب‌نامه ضمن ابلاغ برای اجرا به اطّلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد تا درصورتی که آنها را بر خلاف قوانین بداند با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد.»

بنابراین ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز که جزء قوه مجریه می باشد، نمی تواند از مَجرای تصمیمات اجرایی خود اقدام به قانونگذاری و وضع قاعده آمره نماید."

متن بندهای مورد شکایت به شرح زیر است:

"دستورالعمل پیشگیری و مبارزه با قاچاق و عرضه خارج از شبکه فرآورده های نفتی یارانه ای

مصوبه جلسه 72 اعضاء اصلی ستاد مرکزی مبازه با قاچاق کالا و ارز اصلاحیه اردیبهشت 1388

.......................

فصل هفتم: مَجاری عرضه:

ماده 44ـ شرکت پخش موظّف است به عنوان دستگاه متولّی مفاد مربوط این دستورالعمل را در مورد جایگاه ها و مَجاری عرضه سوخت اجرا نماید و با جایگاه هایی که مبادرت به واگذاری و فروش غیر مُجاز سهمیه یا فرآورده نمایند به ترتیب زیر برخورد می شود.

الف: برای بار اول بهره بردار جایگاه که مرتکب تخلّف شده 3 برابر قیمت بین المللی جریمه خواهد شد.

ب: برای بار دوم در صورت تشخیص شرکت پخش مبنی بر نیاز عمومی مردم به عرضه از جایگاه مورد نظر با تأیید شورای تأمین شهرستان برای عرضه فرآورده های نفتی از آن جایگاه، از فرد یا افراد مورد وثوق شرکت پخش استفاده می نماید و بهره بردار جایگاه که مرتکب تخلّف شده 5 برابر قیمت بین المللی میزان مورد تخلّف جریمه می گردد و در صورت عدم پرداخت غرامت از مطالبات نزد شرکت پخش برداشت می شود. در هر صورت برقراری مجدد سهمیه پس از اتمام دوره قطع آن منوط به پرداخت جریمه می باشد.

ج: برای بار سوم در صورتی که جایگاه، بنا به تشخیص شرکت پخش اضافه بر نیاز ضروری شهرستان مربوطه باشد تعطیل و پروانه آن لغو می گردد و در صورتی که شورای تأمین شهرستان ادامه فعالیت جایگاه را برای رفع نیاز مردم ضروری تشخیص دهد، شرکت پخش برای عرضه فرآورده های نفتی از آن جایگاه به مدّت 2 سال، از فرد یا افراد مورد وثوق شرکت پخش استفاده می نماید و متخلّف 5 برابر قیمت بین المللی میزان مورد تخلّف جریمه خواهد شد و در صورت عدم پرداخت غرامت از مطالبات نزد شرکت پخش برداشت می شود و در هر صورت برقراری مجدد سهمیه پس از طی دوره محرومیت مشروط به پرداخت جریمه است.

.........................

ماده 68ـ این اصلاحیه که به مجوّز ماده 71 دستورالعمل مبارزه با قاچاق و عرضه خارج از شبکه فرآورده های نفتی یارانه ای مصوّب جلسه 72 ستاد مرکزی (مصوّب 1387/2/16) پس از بررسی و تأیید توسط کارگروه مربوطه در 8 فصل، 68 ماده و 37 تبصره در تاریخ 1388/2/30 به تصویب نماینده ویژه رئیس جمهور و رئیس ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز رسید."

علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن به ستاد مرکزی مبازه با قاچاق کالا و ارز تا زمان رسیدگی به پرونده در جلسه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است.

در رابطه با ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره های مورد شکایت با قواعد شرعی نیز قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/41813 مورخ 1403/2/26 اعلام کرده است که:

"رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیّت

عطف به نامه شماره 0002551 مورخ 1403/1/5؛

موضوع عبارت های «3 برابر قیمت بین المللی جریمه خواهد شد»، «5 برابر قیمت بین المللی میزان مورد تخلّف جریمه می گردد» و «5 برابر قیمت بین المللی میزان مورد تخلّف جریمه خواهد شد.» در بندهای (الف)، (ب) و (ج) ماده 44 دستورالعمل پیشگیری و مبارزه با قاچاق و عرضه خارج از شبکه فرآورده های نفتی یارانه ای مصوّب 1388/2/30 ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز به شماره 88/6709/ص  مورخ 1388/3/25، در جلسه مورخ 1403/2/23 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ با توجه به آن که خلاف شرع بودن مصوبه مورد شکایت مبتنی بر اثبات عدم صلاحیت قانونی مرجع واضع آن می باشد بنابراین تصمیم گیری در این خصوص بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است."

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/30 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/41813 مورخ 1403/2/26 درخصوص جنبه شرعی مقرّرات مورد شکایت اعلام کرده است که: «با توجه به آن که خلاف شرع بودن مصوبه مورد شکایت مبتنی بر اثبات عدم صلاحیت قانونی مرجع واضع آن می باشد، بنابراین تصمیم گیری در این خصوص برعهده دیوان عدالت اداری است» و با عنایت به مفاد نظریه مذکور و با لحاظ این امر که براساس اصل سی و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده 2 قانون مجازات اسلامی تعیین مجازات و تخلّف انگاری اعمال شهروندان در صلاحیت قانونگذار است، بنابراین با توجه به عدم صلاحیت مرجع واضع دستورالعمل مورد شکایت برای تعیین مجازات برای مرتکبین اعمال موضوع مقرّرات مورد اعتراض، عبارت های «سه برابر قیمت بین المللی جریمه خواهد شد»، «پنج برابر قیمت بین المللی میزان مورد تخلّف جریمه می گردد» و «پنج برابر قیمت بین المللی میزان مورد تخلّف جریمه خواهد شد» در بندهای (الف)، (ب) و (ج) ماده 44 دستورالعمل پیشگیری و مبارزه با قاچاق و عرضه خارج از شبکه فرآورده های نفتی یارانه‌ای مصوّب 1388/2/30 خلاف شرع بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی