رأی شماره ۳۱۵۷۷۴۲ – ۱۴۰۴/۱۲/۵ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال بند ۲ از تصمیمات نهمین جلسه کارگروه بازگشت ارز حاصل از صادرات

تاریخ دادنامه: 1404/12/5        شماره دادنامه: 140431390003157742

شماره پرونده: 0302083

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقای پوریا پرهیزکاری و خانم ها زهرا اردلانی و زینب رئیسی

طرف شکایت: 1- هیئت وزیران 2- سازمان توسعه تجارت ایران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 از تصمیمات نهمین جلسه کارگروه بازگشت ارز حاصل از صادرات (موضوع نامه شماره 02/77743 مورخ 1402/4/5 معاون ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران) ابلاغی به موجب نامه شماره 526259 مورخ 1402/4/11 مدیرکل دفتر خدمات ارزی و مالی سازمان توسعه تجارت ایران

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال ماده 10 از آیین‌نامه اجرایی تبصره 6 بند (ح) ماده 2 مکرّر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوّب 1401/8/25 هیئت وزیران (موضوع تصویب‌نامه شماره 170623/ت 60070هـ مورخ 1401/9/15 هیئت وزیران) و ابطال بند 2 از تصمیمات نهمین جلسه کارگروه بازگشت ارز حاصل از صادرات (موضوع نامه شماره 02/77743 مورخ 1402/4/5 معاون ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران) ابلاغی به موجب نامه شماره 526259 مورخ 1402/4/11 مدیرکل دفتر خدمات ارزی و مالی سازمان توسعه تجارت ایران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

"براساس ماده 3 قانون مقرّرات صادرات و واردات مصوّب 1372، هرکس دارای کارت بازرگانی که توسط اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران صادر و به تأیید وزارت بازرگانی رسیده باشد، می تواند مبادرت به امر صادرات و واردات کالا به صورت تجاری نماید و برمبنای ماده 23 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوّب 1395، جلوگیری از صادرات هرگونه کالا ممنوع است و صدور کلّیه کالاها و خدمات به جز موارد مقرّر در این ماده که شامل آثار عتیقه و اقلام خاص دامی و نباتی است، اصولاً امکانپذیر است. با این حال، مدیرکل دفتر خدمات مالی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب بند 2 بخشنامه شماره 526259 مورخ 1402/4/11 دارندگان کارت بازرگانی غیرسال اولی را مکلّف به استفاده از روش واردات در مقابل صادرات برای ایفای تعهّدات ارزی گذشته خود و همچنین ارائه تعهّد محضری مبنی بر عدم انجام صادرات جز در رابطه با موارد مربوط به ایفای تعهّدات ارزی کرده است که این حکم با موازین قانونی صدرالاشاره و ماده 959 قانون مدنی که سلب اهلیت اجرای قسمتی از حقوق مدنی را ناممکن اعلام کرده، مغایرت دارد. لذا ابطال از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد."

    متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" نامه شماره 526259 مورخ 1402/4/11 مدیرکل دفتر خدمات ارزی و مالی سازمان توسعه تجارت ایران

جناب آقای تیمور پور حیدری- مدیرکل صنعت، معدن و تجارت گیلان

جناب آقای درویش علی حسن زاده- مدیرکل صنعت، معدن و تجارت گلستان

جناب آقای جعفری- مدیرکل صنعت، معدن و تجارت استان لرستان

جناب آقای نادعلی کهنسال- مدیرکل صنعت، معدن و تجارت استان مازندران

جناب آقای علی جودکی- مدیرکل صنعت- معدن و تجارت مرکزی

جناب آقای خلیل قاسمی- مدیرکل صنعت، معدن و تجارت هرمزگان

جناب آقای احمد شانیان- مدیرکل صنعت، معدن و تجارت استان همدان

جناب آقای محمد کاظم صادقیان- مدیرکل صنعت، معدن و تجارت یزد

موضوع ابلاغ مصوبه نهمین کارگروه بازگشت ارز حاصل از صادرات

باسلام و احترام

تصمیمات نهمین جلسه کارگروه بازگشت ارز حاصل از صادرات (موضوع نامه شماره 02/77742 مورخ 1402/4/5 معاون ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران) به شرح زیر ابلاغ می گردد:

................

بند 2 ـ در خصوص رفع محدودیت از کارت بازرگانی صادرکنندگان دارای تعهّدات ارزی سال 1401 که ایفای تعهّدات ارزی حاصل از صادرات آنان کمتر از 60 درصد است، مقرّر گردید:

«محدودیت کارت های بازرگانی صادرکنندگان غیرسال اولی (سال اول تا سقف 500 هزار یورو) دارای تعهّد حاصل از صادرات سال 1401 با ایفای تعهّدات ارزی کمتر از 60 درصد، به منظور ایفای این تعهّدات با استفاده از روش واردات در مقابل صادرات خود، منوط به ارائه تعهّد محضری مبنی بر عدم صادرات تا ایفای کامل تعهّدات ارزی حاصل از صادرات سال 1401 تا 2 ماه از تاریخ ابلاغ رفع گردد. در صورت وقوع صادرات در این بازه، مراتب به کمیته پایش سوء رفتار تجاری منعکس خواهد شد.»- مدیرکل دفتر خدمات ارزی و مالی سازمان توسعه تجارت ایران"

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لوایح شماره 55666/188932 مورخ 1403/12/6 و 55666/50468 مورخ 1404/3/21 ضمن ارسال نامه شماره 03/260159 مورخ 1403/10/24 مدیرکل حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجمالاً به طور خلاصه توضیح داده است که:

"1- بنیاد استدلال شاکیان بر این امر استوار است که ارز حاصل از صادرات با توجه به تبصره 6 بند (ح) ماده (2) مکرّر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز صرفاً در حدود پروانه صادراتی می تواند موضوع مقرّرات گذاری قرار گیرد. لذا حکم مقرّر در ماده (10) آیین‌نامه اجرایی مورد شکایت، خارج از حدود صلاحیت دولت است. در این خصوص، لازم است تا مبانی صلاحیت دولت در تنظیم و تمشیت حوزه ارزی مورد توجه مضاعف قرار گیرد.

اولاً؛ بر اساس تبصره 2 ماده (7) قانون یاد شده، دولت حدود و مقرّرات استفاده از ارز را تعیین می کند. تعیین حدود و مقرّرات استفاده از ارز اطلاق بر همه ارزها و موارد استفاد از آن دارد و جز در مواردی که در قانون حکمی مقرّر نشده باشد، دولت می تواند مقرّرات لازم را وضع نماید. وفق تبصره 6 بند (ح) ماده (2) مکرّر قانون مذکور، «کلّیه صادرکنندگان کالا به خارج از کشور موظّفند ارز مندرج در پروانه گمرکی یا معادل ارزی آن به سایر ارزها را به بانک مرکزی بفروشند.» بنابراین ارز مندرج در پروانه صادراتی، توسط مقنّن تعیین تکلیف شده است و دولت صلاحیتی برای تعیین مقرّرات جدید برای آنها را ندارد لیکن ارز مازاد یا خارج از پروانه صادراتی در قانون تعیین تکلیف نشده است و دولت حسب صلاحیت اولیه خود، وفق تبصره «2» ماده (7) می تواند مقرّرات ناظر بر نحوه و حدود استفاده از آنها را وضع کند که در این خصوص در ماده (10) آیین‌نامه به انجام این مهم پرداخته است به عبارت دیگر، از آنجا که ارز مازاد بر پروانه صادراتی در متن قانون تعیین تکلیف نشده است به مانند دیگر ارزها مشمول ارز مورد اشاره در تبصره 2 ماده (7) قانون بوده و در نتیجه دولت می تواند در خصوص آن مقرره گذاری نماید. در آیین‌نامه مورد شکایت هم دولت در کنار تدوین و تصویب آیین‌نامه اجرایی و تکلیفی تبصره (6) بند (ح) ماده (2) مکرّر با اختیار حاصل از تبصره 2 ماده (7) این قانون و همچنین اصل (138) قانون اساسی، با توجه به هم منشأ بودن ارز مازاد با ارز موضوع پروانه، در خصوص ارز مازاد حکم اجرایی مقرّر داشته است لذا این ادّعا که دولت صلاحیتی برای وضع مقرّرات در خصوص مطلق ارز حاصل از صادرات را ندارد بلاوجه است.

2- بر خلاف ادّعای شاکی در خصوص اختیار حاصله از تبصره 2 ماده (7) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، لازم به توضیح است که اگر چه اختیار حاصله از این تبصره در سلسله مراتب هنجارهای حقوقی وضع مقرّرات مادون قانون است لیکن نباید از نظر دور داشت که دولت در تمامی مواردی که حکم قانونی در خصوص نحوه استفاده از ارز وجود ندارد، بنا به اختیارات حاصل از تبصره 2 ماده (7) این قانون و همچنین اصل (138) قانون اساسی می تواند مقرره گذاری نماید. از این رو این گزاره که قانون، وفق تبصره (6) بند (ح) ماده (2) مکرّر تکلیف خاصی را برای ارز حاصل از صادرات در محدوده پروانه صادراتی مقرّر داشته است و این به منزله عدم امکان مقرره گذاری وفق تبصره 2 ماده (7) برای دیگر ارزها از جمله ارزهای خارج از محدوده پروانه صادراتی می باشد، صحیح نیست؛ زیرا در این صورت تبصره اخیر عملاً فاقد اثر شده و صلاحیتی برای دولت متصوّر نخواهد بود باید به این مهم توجه داشت که حکم تبصره 6 بند (ح) ماده (2) مکرّر به منزله نصّ صریح قانونی است که دولت نمی تواند به موضوعات مصرّح در آن، ذیل اختیارات تبصره (2) ماده (7) قانون بپردازد و مقرره جدید وضع کند و نسبت به موارد خارج از آن بلاقید و شرط است. حکم مقرّر در ماده (10) آیین‌نامه مورد شکایت، وفق تصویب‌نامه شماره 38371/ت 62285هـ مورخ 1403/3/5 اصلاح شده و عبارت «صادر کنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی موظّفند نسبت به برگشت ارز به روش های تعیین شده در بند (13) ماده 1 این آیین‌نامه اقدام نمایند» حذف شده و به جای آن، وفق ماده (8) مکرّر الحاقی به موجب تصویب‌نامه فوق الذکر مقرّر شده است، کلّیه صادرکنندگان» دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی می توانند نسبت به برگشت ارز مطابق روش های (الف) و (ث) بند 13 ماده 1 این آیین‌نامه اقدام نمایند. استفاده از سایر روش های برگشت ارز به درخواست متقاضی و تشخیص و تأیید کارگروه امکان پذیر خواهد بود.»

بنا به مراتب فوق، درخواست اتّخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه را دارد."

مدیرکل حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب نامه شماره 03/260159 مورخ 1403/10/24 نامه شماره 03/227573 مورخ 1403/9/18 اداره رسیدگی به تعهّدات صادراتی و وارداتی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را ارسال نموده که متن آن به قرار زیر است:

" 1- به استناد بند (الف) ذیل ماده 2 مکرّر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، ورود ارز به کشور یا خروج ارز از کشور، بدون رعایت ضوابط مربوطه در حدود اختیارات قانونی توسط شورای پول و اعتبار تعیین می شود. همچنین وفق بند (پ) همین ماده انجام معامله ارزی در کشور تحت هر عنوان نظیر خرید و فروش، حواله و ... مگر آن که حداقل یکی از طرفین معامله، صرافی مُجاز، بانک یا مؤسّسه مالی و اعتباری دارای مجوّز از بانک مرکزی باشد و در ادامه، معاملاتی که با مجوّز بانک مرکزی و در حدود ضوابط تعیین شده این بانک توسط اشخاص نظیر واردکنندگان و صادرکنندگان و ... از شمول این بند و ماده خارج است، قاچاق ارز محسوب می شود.

2- مطابق بند 2 ماده 85 قانون پولی و بانکی کشور، اشخاص حقیقی و یا حقوقی که تاکنون دارای اجازه انجام معاملات ارزی می باشند تابع کلّیه مقرّرات و آیین‌نامه‌های ارزی که به موجب این قانون (قانون پولی و بانکی) صادر می شود خواهند بود.

3- وفق بند (20) و (22) ماده (4) قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ابلاغی طی نامه شماره 72115/11- 58 مورخ 1402/9/7 مجلس شورای اسلامی، به عنوان تکالیف و اختیارات این بانک بر مدیریت ذخایر بین المللی کشور نظیر ارز و طلا و همچنین ایفای نقش نظارتی مصرّح در قوانین مرتبط با ورود و خروج ارز و پول رایج کشور تأکید گردیده است و همچنین به کارگیری ابزارهای سیاست ارزی پولی، جزو اختیارات این بانک می باشد.

4- وفق پیوست 6 بخش سوم مجموعه مقرّرات ارزی به عنوان دستورالعمل اجرایی مربوط به تعیین میزان ارز قابل حمل، نگهداری و مبادله در داخل کشور به استناد ماده 10 آن هرگونه مبادله/خرید و فروش ارز، خارج از سیستم بانکی و یا صرافی مُجاز ممنوع است.

5- از ابتدای سال 1397 متعاقب محدودیت های ارزی، به استناد مصوبات هیئت وزیران به شماره 4453/ت55300هـ مورخ 1397/1/22 بازگشت ارز صادرکنندگان و همچنین انجام ثبت سفارش به منظور ساماندهی و مدیریت بازار ارز تکلیف گردید و تبصره 4 قانون و آیین‌نامه صدرالذکر نیز در راستای شرایط فوق و متعاقب آن ابلاغ گردیده است.

6- چنانچه مستحضرید عمده درآمدهای ارزش یک کشور، از طریق صادرات کالا و خدمات توسط اشخاص حقیقی و حقوقی و دولت به دست می آید بنابراین در صورت صدور کالا از کشور ارزش کالای صادراتی تکلیف به بازگشت ارز است لیکن در صورت دریافت ارز مازاد توسط صادرکننده بابت کالای صادره با توجه به نکات ذیل:

کم اظهاری در هنگام صدور کالا و به دست آوری ارز مازاد که این موضوع، وفق ماده 107 قانون امور گمرکی نیز تخلّف می باشد، متعاقب تغییر قیمت جهانی کالای صادره، تفاهم با خریدار خارجی و عدم امکان ثبت ارزش تفاهم شده در گمرک و ... که در همه موارد فوق عدم بازگشت ارز مازاد به چرخه اقتصادی کشور منجر به خروج سرمایه از کشور و مصارف و تأمین مالی قاچاق خواهد شد که با عنایت به قوانین مصرّحه مندرج در بندهای فوق الذکر تخلّف می باشد.

شایان ذکر است نظر به این که وفق قوانین پیش گفت و احتمال وجود ارز مازاد صادرات به دلایل فوق این بانک به منظور مدیریت بازار ارز و تکالیف محوله و وظایف و اختیارات خود، نسبت به پیشنهاد تعیین تکلیف بازگشت ارز مازاد در مصوبه فوق الذکر و متعاقباً تأیید آن در کمیسیون های اقتصادی دولت اقدام نموده است.

با عنایت به موارد مزبور، تکالیف و اختیارات این بانک پیرامون معاملات ارزی، نحوه مبادله ارز و تنظیم بازار ارز و از آنجایی که هرگونه خرید و فروش ارز می باید در سامانه های این بانک ثبت و با تأکید بر این که هرگونه ارز مازاد حاصل از صادرات نیز ماهیتاً ارز با منشأ صادرات می باشد و با نظر داشت این که معاملات ارزی خارج از چهارچوب تعریف شده این بانک تخلّف و قاچاق تلقّی خواهد شد؛ بنابراین بند 10 مورد درخواست نه تنها مانعی برای صادرکنندگان نبوده بلکه در راستای مساعدت با ایشان به منظور تعیین تکلیف قانونی ارز با منشأ صادرات در دسترس ذی نفعان می باشد. بنابراین ابطال بند 10 فاقد موضوعیت است. ضمناً تأکید می گردد دارندگان ارز بالاخص صادرکنندگان می بایست وفق قوانین و مقرّرات جاری ارزی فارغ از تبصره 6 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و آیین‌نامه ذیل آن صرفاً در چهارچوب قانونی اعلام شده این بانک نسبت به عرضه ارز خود اقدام نمایند. به استناد بند 1 ماده 13 آیین‌نامه اجرایی صدرالذکر چندین روش بازگشت ارز صادرات تعریف شده است. بنابراین ارز مازاد حاصل از صادرات خارج از چهارچوب فوق نیز امکان معامله نخواهد داشت. بنابراین بند 10 یادشده نه تنها مانعی برای صادرکنندگان نبوده بلکه در راستای شفافیت معاملات ارزی آنان می باشد."

همچنین سازمان توسعه و تجارت ایران نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 3133134 مورخ 1403/8/13 ثبت دفتر اندکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری توضیح داده است که:

"نظر به حذف عبارت «صادرکنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی موظّفند نسبت به برگشت ارز به روش های تعیین شده در بند 13 ماده 1 این آیین‌نامه اقدام نمایند.» با عنایت به تصویب‌نامه اصلاحی شماره 38371/ت62285هـ هیئت وزیران، درخواست شکات مبنی بر ابطال بند 10 آیین‌نامه موضوع تبصره 6 ذیل بند (ج) ماده 2 مکرّر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز به دلیل مصوبه اصلاحی، سالبه به انتفاء موضوع می باشد. مطابق بند 18 ماده 8 مکرّر «کلّیه صادرکنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی می توانند نسبت به برگشت ارز، مطابق روش های (الف) و (ث) بند 13 ماده 1 این آیین‌نامه اقدام نمایند. استفاده از سایر روش های برگشت ارز به درخواست متقاضی و تشخیص و تأیید کارگروه امکان پذیر خواهد بود.»

با عنایت به مفاد نامه شماره 526259 مورخ 1402/4/11 دفتر خدمات ارزی و مالی، ملاحظه می گردد نامه مذکور صرفاً یک مکاتبه اداری در مقام بازتاب تصمیمات کارگروه به منظور اطلاع رسانی به ذی نفعان انشاء گردیده است لذا قابلیت ابطال ندارد."

در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصّصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیئت مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390001240518 مورخ 1404/5/25، ماده 10 از آیین‌نامه اجرایی تبصره 6 بند (ح) ماده 2 مکرّر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوّب 1401/8/25 هیئت وزیران (موضوع تصویب‌نامه شماره 170623/ت 60070 هـ مورخ 1401/9/15 هیئت وزیران) را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به بند 2 از تصمیمات نهمین جلسه کارگروه بازگشت ارز حاصل از صادرات (موضوع تصویب‌نامه شماره 02/77743 مورخ 1402/4/5 معاون ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران) ابلاغی به موجب نامه شماره 526259 مورخ 1402/4/11 مدیرکل دفتر خدمات ارزی و مالی سازمان توسعه تجارت ایران در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/12/5 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

با توجه به این که براساس مقرره مورد اعتراض رفع محدودیت از کارت بازرگانی صادراتی منوط به سپردن تعهّد محضری مبنی بر عدم صادرات ظرف دو ماه و تسویه حساب ظرف همین دو ماه شده است و این قید مبتنی بر قانون نبوده و با تبصره (6) بند (ح) ماده 2 مکرّر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوّب سال 1400 و آیین‌نامه اجرایی آن مغایر است، لذا بند (2) بخشنامه شماره 526259 مورخ 1402/4/11 سازمان توسعه تجارت به دلیل مغایرت با قانون مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ صدور ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی