رأی شماره ۴۷۱۷۰۵ – ۱۴۰۵/۲/۲۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال تعرفه تصویبی عوارض شهرداری کرمانشاه تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی‌های اعتبار

تاریخ دادنامه: 1405/2/29     شماره دادنامه:  140531390000471705

شماره پرونده: 0300412ـ0300411

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: بانک پارسیان با وکالت آقای سیدمصطفی هاشمی پور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر کرمانشاه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه تصویبی عوارض محلی ساختمانی، صنوف و بهای خدمات شهرداری کرمانشاه سال 1394 تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی‌های اعتبار

گردش کار: آقای سیدمصطفی هاشمی پور به وکالت از بانک پارسیان به موجب دادخواستی ابطال قسمتی از تعرفه عوارض محلی سال های 1392 الی 1402 (بند یک ماده 58 تعرفه سال 1392 درخصوص عوارض سالیانه بانک ها، بند 2 ماده 55 تعرفه سال 1393 در خصوص عوارض استقرار بانک ها، بند 2 ماده 56 تعرفه سال 1394 در خصوص

 عوارض حق افتتاح بانک ها، ردیف یک ماده 42 تعرفه سال های 1399 و 1400 در خصوص عوارض خدمات شهری بانک ها، ردیف یک ماده 16 تعرفه سال 1401 درخصوص عوارض کسب و پیشه بانک ها و ردیف یک ماده 8 تعرفه سال 1402 درخصوص عوارض کسب و پیشه بانک ها) مصوّب شورای اسلامی شهر کرمانشاه را خواستار شده و درجهت تبیین خواسته بطور خلاصه اعلام کرده است که:

"طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1380 و نیز تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوّب 1389، اخذ هرگونه وجه باید به موجب قانون باشد و اصل بر عدم صلاحیت دستگاه ها و مقامات اداری در وضع عوارض غیر از موارد منصوص قانونی است. مستنبط از ماده 5 قانون اصلاح موادّی از قانون برنامه پنجساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا مصوّب 1381، برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات و سود سهام شرکت ها ممنوع می باشد و با توجه به این که بانک ها براساس بند الف ماده 31 قانون پولی و بانکی مصوّب 1351 به صورت شرکت سهامی فعالیت می نمایند و از بابت درآمد حاصل از خدماتی که ارائه می دهند مالیات پرداخت می کنند تکلیفی برای پرداخت عوارض دیگری ندارند. طبق ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب 1387 برقراری عوارض برای بانک ها توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است و ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز مبین عدم صلاحیت شورای شهر در تصویب عوارض بانک ها است. طبق بند 5 از قسمت (ب) ماده 9 قانون مالیات برارزش افزوده مصوّب 1390 عملیات و خدمات بانکی از پرداخت مالیات و عوارض معاف می باشند. مطابق بند (ب) ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت مصوّب 1373 با وضع هرگونه عوارض (غیر از موارد احصاء شده) را منوط به تصویب شورای اقتصادی دانسته است نه مرجع دیگری. با عنایت به فعالیت بانک ها و شعب مختلف آنها در امور بانکی در نقاط مختلف کشور و محلی نبودن حوزه فعالیت آنها وضع عوارض کسب و مشاغل در مورد بانک ها و شعب آنها مغایر حکم صریح قانون مبنی بر لزوم وضع عوارض محلی می باشد. به عبارت دیگر شوراهای اسلامی شهر، برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی مُجاز نیستند و خارج از حدود اختیارات شوراها است. این مسأله در آرای متعدّد صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بیان گردیده است. براساس فصل چهارم قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران دستگاه های اجرایی از جمله بانک ها مکلّفند نسبت به بسط و توسعه دولت الکترونیک و تجارت الکترونیک و عرضه خدمات الکترونیک اقدام نمایند. از طرفی ماده 14 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر مصوّب 1378/7/7 و بندهای (پ) و (ج) آن اشعار می دارد شوراها مکلّفند به هنگام تصمیم گیری راجع به عوارض علاوه بر توجه به سیاست های کلّی که در برنامه‌های پنج ساله و قوانین بودجه سالیانه اعلام می شود سیاست های عمومی دولت را مراعات نمایند. مطابق رأی شماره 1299 مورخ 1387/3/6 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری اخذ عوارض بدون ارائه یک خدمت معیّن جواز قانونی ندارد. لذا نظر به اینکه عوارض موردشکایت مغایر قانون و خارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده است مستنداً به ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه مورد شکایت از زمان تصویب مورد استدعا است"

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکی ارسال شد وی به موجب لایحه ای که به شماره 1547490 مورخ 1403/4/24 ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی شده توضیح داده است که:

"درخصوص اعلام مشخصات دقیق مقرّرات مورد شکایت مراتب رفع نقص به شرح ذیل اعلام می گردد:

بند 1 ماده 58 تعرفه سال 1392 درخصوص عوارض سالیانه بانک ها.

بند 2 ماده 55 تعرفه سال 1393 درخصوص عوارض استقرار بانک ها.

بند 2 ماده 56 تعرفه سال 1394 درخصوص عوارض حق افتتاح بانک ها.

ردیف 1 ماده 42 تعرفه سال های 1399 و 1400 درخصوص عوارض خدمات شهری بانک ها.

ردیف 1 ماده 16 تعرفه سال 1401 در خصوص عوارض کسب و پیشه بانک ها.

ردیف 1 ماده 8 تعرفه سال 1402 در خصوص عوارض کسب و پیشه بانک ها".

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"تعرفه تصویبی عوارض محلی، ساختمانی، صنوف و بهای خدمات شهرداری کرمانشاه سال 1394

عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و مؤسّسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار

تمامی بانک ها و شعب آنها اعم از دولتی و خصوصی و کلّیه دفاتر بیمه ای در صورت افتتاح شعبه و یا نمایندگی نسبت به پرداخت عوارضی تحت عنوان عوارض حق افتتاح برابر فرمول زیر اقدام نمایند.

P10 × مساحت اعیان ملک

تبصره 1: یک دوم مساحت بالکن و یک پنجم مساحت طبقات محاسبه و لحاظ می گردد.

تبصره 2: درصورت هرگونه جابجایی و یا تغییر شعبه10% این ماده به عنوان هزینه افتتاح محاسبه می شود.

                                                      ـ رئیس شورای اسلامی شهر کرمانشاه"

در پاسخ به شکایت مذکور، شورای اسلامی شهر کرمانشاه به موجب لایحه ای که تحت شماره 2203085 مورخ 1403/6/13 ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

"عوارض محلی شهرداری در راستای اجرای تبصره یک ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و همچنین بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 و اصلاحات بعدی آن درمحدوده قانونی حریم شهر تهیه و به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده، ملاک عمل برای شهرداری در محاسبات کلّیه عوارض دفترچه عوارض موصوف می باشد. لذا مصوبات شورای اسلامی شهر پس از سیر مراحل قانونی برای کلیه ساکنان آن شهر حکم قانون را داشته و لازم الاجراست. بنابراین پرداخت عوارض برای کلّیه اماکن محل فعالیت بانک ها درسطح شهر الزامی است.

مطابق آیین‌نامه مالی شهرداری ها مصوّب 1346/4/12 کمیسیون مشترک کشور مجلسین با اصلاحات بعدی (که به استناد ماده 104 قانون اصلاح پاره ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری ها تصویب شده است) و ماده 29 قانون فوق (که درآمدهای شهرداری ها را تقسیم بندی نموده است) و ماده 30 قانون مارالذکر (که انواع عوارض و بهای خدمات وضع و تصویب می گردد) و ماده 32 (اصلاحی به موجب ماده 73 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1380/11/27) و حکم ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون پنجساله برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران  مصوّب 1381/10/22 درماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده بیان شده است و دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند به استناد ماده 8 قانون مدیریت پسماند (به منظور اهداف مورد نظر جهت ارائه خدمات مناسب تر و کاهش هزینه، توسط وزارت کشور تهیه و به شهرداری ها ابلاغ شده است) و بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف وانتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب 1375 (درباب تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و .....) نیز به استناد قوانین مذکور اقدام به تصویب برقراری عوارض شهری وفق مقرّرات می نمایند و افزون برآن دادنامه شماره 140331390000298766 مورخ  1403/2/9 هیئت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری همگی حکایت از تصویب قانون توسط مقنّن دارد و با مالیات و قوانین مرتبط آن متفاوت است.

توجهاً به مطالب پیش گفته و ازآنجایی که مصوبات مورد شکایت نه تنها در تعارض با قوانین نمی باشد بلکه هیئت های عمومی و تخصصی دیوان عدالت اداری با وضع عوارض قانونی مخالفت ننموده و حتی در موارد متعددی آرای مختلفی با مضمون عدم مغایرت مصوبات اخذ عوارض با قانون اعلام داشته اند و فی الواقع بر تصویب، تعیین و مطالبه عوارض صحه گذاشته و اقدامات شهرداری ها و شوراهای اسلامی شهر را جهت تأمین بخشی از هزینه ها و تحقق درآمدهای شهرداری با هدف خدمات رسانی بهینه به شهروندان مورد تأیید قرارداشته است، لذا تقاضای صدور حکم به رد دعوی شاکی مورد استدعا است."

در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیئت مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390002691586مورخ 1404/10/20 بند یک ماده 58 با عنوان واحدهای سرپرستی بانک (دولتی و خصوصی) تعرفه سال 1392، بند 2 ماده 55 با عنوان شعبه بانک ها (دولتی و خصوصی ) تعرفه سال 1393، ردیف یک ماده 42 با عنوان سرپرستی و شعب بانک ها، مؤسّسات مالی و اعتباری سال های 1399 و 1400، ردیف یک ماده 16 با عنوان شعب، بانک ها، مؤسّسات مالی و اعتباری، قرض الحسنه (دولتی و خصوصی) سال 1401 و ردیف یک ماده 8 با عنوان شعب بانک ها، مؤسّسات مالی و اعتباری و صندوق های قرض الحسنه از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1402 مصوّب شورای اسلامی شهر کرمانشاه را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادرکرد. رأی مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تعرفه تصویبی عوارض محلی ساختمانی، صنوف و بهای خدمات شهرداری کرمانشاه سال 1394 تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و مؤسّسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرارگرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/2/29 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

هرچند در بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی وضع عوارض جزو وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی شهر است، لکن با توجه به اینکه براساس آراء متعدّد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی شماره 9610090905801009 مورخ 1396/10/5 این هیئت  وضع عوارض افتتاحیه برای فعالان اقتصادی توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین تعرفه عوارض محلی سال 1394 شهرداری کرمانشاه که تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و مؤسّسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتباری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده،  به دلایل یادشده خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی