تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۳/۵ شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۵۴۷۱۳۶
شماره پرونده: ۰۳۰۰۶۳۴
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محسن امتیاز
طرف شکایت: ۱ـ شهرداری شهر شیراز ۲ـ شورای اسلامی شهر شیراز
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (ب) و (ج) ماده ۴ و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره ۱۷۳۲۹/۱۴۰۱/ش مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۶ شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستورالعمل اجرایی ماده ۱۴ قانون زمین شهری
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد ۱، ۴، ۵، ۶، ۷ و ۱۱ الی ۱۴ و تبصره های ذیل آن از مصوبه شماره ۱۷۳۲۹/۱۴۰۱/ش مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۶ شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"غیرقانونی بودن مصوبه مذکور از این حیث است که اولاً در دستورالعمل اجرایی ماده ۱۴ قانون زمین شهری هیچ مقرّره ای مبنی بر دریافت وجه سهم خدمات یا ارزش افزوده در قبال صدور پروانه ساختمانی وجود ندارد. ثانیاً مصوبه مزبور این اختیار را به شهرداری داده بود که بر خلاف ماده ۸۵ قانون شورای اسلامی شهر و بر خلاف ماده ۱۴ آیین‌نامه نحوه وصول عوارض اقدام به دریافت ۸۳ برابر مبلغ عوارض قانونی نماید که هم مصداق دریافت عوارض مضاعف و هم موجب اجحاف و همچنین بر خلاف سیاست های کلّی نظام و دولت در مهار تورّم می‌باشد. دادخواست ابطال مصوبه ۱۴۰۰/۴۷۱۱/ص ـ ۱۴۰۰/۱۰/۲۷ شورای اسلامی شهر شیراز در سال ۱۴۰۱ تقدیم دیوان عدالت اداری گردید. رأی هیئت عمومی به ابطال مصوبه دریافت عوارض باغات موضوع دستورالعمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری در سال ۱۴۰۲ به شماره [۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۵۳۳۲۳۹] در تاریخ ۱۴۰۲/۳/۲ صادر و ابلاغ شده، شهرداری شیراز با پیش‌بینی ابطال مصوبه فوق و قبل از ابطال مصوبه در سال ۱۴۰۱ از طریق شورای شهر شیراز اقدام به تصویب مصوبه جدید مورد اعتراض به شماره ۱۴۰۱/۱۷۳۲۹/ش ـ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۶ نمود. طبق مصوبه ابطال شده قبلی؛ شهرداری اقدام به محاسبه عوارض به مأخذ ((سه برابر ارزش روز ملک طبق نظر کارشناس دادگستری ضرب در سطح اشغال)) می نمود؛ برابر مصوبه جدید مورد اعتراض با تغییر فرمول مقرّر شده است که مِن بعد اقدام به محاسبه ((سه برابر سطح اشغال زمین ضرب در ارزش معاملاتی هر متر مربع عرصه پلاک با کاربری مسکونی ضرب در ضریب تعدیل)) شود.
همچنین به موجب بخش دیگری از مصوبه مورد اعتراض علاوه بر امکان دریافت عوارض به میزان سه برابر ارزش روز ملک، ولی با فرمول جدید به عنوان دستورالعمل اجرایی ماده ۱۴ قانون زمین شهری؛ امکان دیگری نیز برای شهرداری به وجود آمده است که در مورد باغات موضوع دستورالعمل فوق الذکر با وجودی که کاربری املاک موضوع دستورالعمل اجرایی در طرح تفصیلی هر شهر از جمله شیراز توسط کمیسیون ماده ۵ شهرسازی استان به طور دقیق تعیین گردیده است؛ و با وجودی که میزان مجوّز و پروانه ساختمانی مسکونی قابل صدور برای املاک موضوع دستورالعمل نیز به طور دقیق در دستورالعمل اجرایی ماده ۱۴ قانون زمین شهری مصوّب شورای عالی معماری و شهرسازی مشخص گردیده است؛ و علی رغم آن که اساساً برای صدور پروانه ساختمانی؛ نیازی به تغییر کاربری موردی این گونه املاک از طریق کمیسیون ماده ۵ استان نیست و با وجود این که شهرداری رأساً حقّی و صلاحیتی قانونی برای تعیین و یا تغییر کاربری این گونه املاک ندارد؛ مبادرت به مطالبه مبلغ گزاف دیگری به مبلغ ۶/۷۲۰/۵۰۷/۰۰۰ تومان تحت عنوان ««عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع ماده ۱۴ قانون زمین شهری»» و مطالبه مبلغ ۲۸۰/۳۶۹/۳۷۶/۱ تومان هم برمبنای مصوبه فوق تحت عنوان عوارض صدور پروانه (تراکم مجاز و مازاد) و در این قسمت نیز بالغ بر ۸ میلیارد تومان و جمعاً بالغ بر۲۴ میلیارد تومان مازاد بر عوارض قانونی مطالبه گردیده است. وضع عوارض مزبور برخلاف رأی شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۰۲ الی ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۰۴ مورخ ۱۴۰۱/۸/۱۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد. کاربری باغات واقع در شهرها در کل کشور و میزان مجاز صدور پروانه ساختمانی مسکونی در آنها برابر دستورالعمل اجرایی موضوع ماده ۱۴ قانون زمین شهری مصوّب شورای عالی معماری و شهرسازی و به موجب طرح تفصیلی مصوّب کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی معماری و شهرسازی تعیین گردیده و شهرداری ها اصولاً در این خصوص اختیاری ندارند و نظر به این که شهرداری (ازحیث تغییر کاربری و تعیین کاربری) خدمتی به شهروندان ارائه نمی‌نماید؛ لذا شورای شهر نیز مجاز به وضع عوارض دراین خصوص نمی‌باشد. به موجب بند الف تبصره یک ماده ۲ قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری ها مصوّب ۱۴۰۱/۵/۹ تنها موردی که در حال حاضر امکان وضع عوارض ارزش افزوده پیش‌بینی شده است مربوط به وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری می‌باشد. وضع مصوبه مورد اعتراض برخلاف نهی قانونگذار موضوع بندهای ۸ و یک ماده ۲ قانون درآمد پایدار شهرداری می‌باشد. لذا تقاضای ابطال موادی از مصوبات مورد شکایت به شرح گفته شده را دارم.
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی برای شاکی ارسال شد وی به موجب لایحه ای که به شماره ۱۷۹۵۵۴۱ مورخ ۱۴۰۳/۵/۱۴ ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی شده به طور خلاصه توضیح داده است که:
"ماده ۱۴ قانون زمین شهری به عنوان یک مقرّره قانونی برای کل کشور از جمله شهر شیراز؛ تبدیل و تغییر کاربری افراز و تقسیم و تفکیک باغات و اراضی کشاورزی و یا آیش موضوع ماده ۲ قانون را با رعایت ضوابط و مقرّرات وزارت راه و شهرسازی و مواد این قانون بلااشکال اعلام نموده است. مواد ۲ و ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران؛ اظهار نظر پیرامون طرح های جامع شهری که شامل منطقه بندی، نحوه استفاده از زمین، تعیین مناطق صنعتی، بازرگانی، اداری، مسکونی، تأسیسات عمومی، فضای سبز و سایر نیازمندی های عمومی شهر می‌شود و تصویب معیارها و ضوابط آیین‌نامه‌های شهرسازی را از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری و اظهار نظر و تصویب طرح تفصیلی هر شهر (تعیین کاربری) را به عهده کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون گذاشته است. شهرداری ها نیز در تمام این موارد مجری طرح های جامع و تفصیلی شهرسازی مصوّب مراجع فوق می‌باشند. دستورالعمل اجرایی ماده ۱۴ قانون زمین شهری مصوّب شورای عالی شهرسازی و معماری نیز به عنوان یک مصوبه کشوری؛ با تعیین مقدار معیّنی از عرصه هر باغ به عنوان کاربری مسکونی؛ میزان صدور پروانه ساختمانی مسکونی در باغات در تمامی شهرهای کشور از جمله در شهر شیراز را تعیین و مشخص نموده و در این خصوص شهرداری ها از جمله شیراز صرفاً مجری دستورالعمل فوق می‌باشند و رأساً نقشی در تعیین کاربری مسکونی در باغات و میزان مجوّز مسکونی قابل صدور در باغات موضوع دستورالعمل مزبور را ندارند. بنابراین حقّی نیز به وضع عوارض دایر به عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات ندارند.
بنا به مراتب فوق و به لحاظ عدم استحقاق شهرداری به دریافت عوارض در موارد فوق الذکر؛ ابطال کامل مصوبه مورد اعتراض به استثناء مواد ۲، ۳، ۸ و ۹ آن مورد تقاضا می‌باشد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
مصوبه شماره ۱۴۰۱/۱۷۳۲۹/ش مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۶ رئیس شورای اسلامی شهر شیراز
"جناب آقای دکتر شیبانی
فرماندار شهرستان شیراز
با سلام و احترام
نامه شماره ص۵۶۴۱/۱۰۲۶۹/۱۴۰۱ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۶ فرمانداری شهرستان شیراز، مبنی بر ایراد به مصوبه ۱۴۰۱/۱۶۳۹۰/ش مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۱۱ درخصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستورالعمل اجرایی ماده ۱۴ قانون زمین شهری، در یکصد و چهارمین جلسه علنی (عادی) شورای اسلامی شهر شیراز مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۶، با حضور ۱۲ نفر اعضای شورا بررسی شد و مستند به ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب ۱۳۷۵/۳/۱ و اصلاحات بعدی آن، مصوبه ۱۴۰۱/۱۶۳۹۰/ش مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۱۱ به شرح زیر اصلاح و به تصویب رسید.
.....
ماده۴: شهرداری مکلّف است مجوّز زیر بنای احداثی را حداکثر تا سقف بندهای ۲ـ۱، ۲ـ۲، ۲ـ۳ و تباصر ذیل بندهای مذکور که در آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۴ مشخصگردیده است صادر نماید؛ در صورت تخلّف ساختمانی، موضوع در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری مطرح و چنانچه زیر بنای احداثی بدون مجوّز یا خلاف مفاد پروانه یا دستورالعمل اجرایی ماده ۱۴ قانون زمین شهری باشد و رأی بر ابقاء بنا صادر گردد، با توجه به نظریه شماره ۱۶۳۳/۹۲/۷ مورخ ۱۳۹۲/۸/۲۵ اداره کل حقوقی قوه قضائیه، باعث ایجاد حق مکتسب در تغییر کاربری برای مالک نمی‌شود و عوارض موضوع این مصوبه به صورت پلکانی به شرح زیر محاسبه و اخذ می گردد:
الف: .........…
ب: سطح اشغال زیر بنای احداثی در طبقه همکف یا زیرزمین حداکثر تا ۱۰% مازاد بر سطح اشغال مجاز دستورالعمل اجرایی ماده ۱۴ برابر فرمول ذیل محاسبه و اخذ می گردد:
G۱ × PM × rf × ۵
G۱: سطح اشغال طبقه همکف یا زیر زمین تا ۱۰% مازاد
ج: سطح اشغال زیر بنای احداثی در طبقه همکف یا زیرزمین مازاد بر بند ب برابر است با:
G۲ × PM × rf × ۱۵
G۲: سطح اشغال طبقه همکف یا زیر زمین بیش از ۱۰% مازاد بند ب
تبصره: هرگونه احداث بنا مازاد پروانه یا بدون پروانه اعم از مسکونی، استخر روبسته یا روباز، آلاچیق و غیره مشمول این بند می گردد.
ـ رئیس شواری اسلامی شهر شیراز".
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره ۱۶۵۷۵/۱۴۰۳/ش مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۲۱ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
"با توجه به بند«پ» ماده ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری، در تقاضای ابطال مصوبات می بایست به حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده تصریح گردد. این درحالی است که در درخواست مذکور، به صورت صریح، شفّاف و استدلالی، حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و جهات این مخالفت یا مغایرت ادعایی، به صراحت اعلام و بیان نگردیده و درخواست بدین جهت ناقص می‌باشد.
دستورالعمل موضوع تبصره یک ماده ۲ قانون درآمد پایدار توسط وزیر کشور طی شماره های ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۹/۳۰ و ۲۰۲۸۶۵ مورخ ۱۴۰۲/۹/۲۸ به استانداران سراسر کشور ابلاغ گردیده است و شورای اسلامی شهر شیراز بر طبق صلاحیت ناشی از بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی در چهار چوب موارد اعلامی اقدام به وضع مصوبات مذکور نموده است. رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در سال های اخیر این بوده که دریافت عوارض ناشی از ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مجاز می‌باشد؛ به عنوان مثال رأی شماره ۹۷۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۶۷ الی ۹۷۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۸۱ـ مورخ ۱۳۹۷/۳/۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک توسط شوراهای اسلامی شهر را مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار شوراها تشخیص نداده است. شورای اسلامی شهر شیراز همچنین وفق بند (ث) تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، در راستای وظیفه خود دایر بر وضع عوارض شهر با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود، اقدام نموده و هیئت تطبیق فرمانداری شیراز در نظارت قیمومتی خود بر شورا، مصوبه را مطابق با قانون تشخیص داده و ابلاغ نموده است."
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف دیگر شکایت (شهرداری شهر شیراز) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.
در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیئت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۹۵۳۱۸۳ مورخ ۱۴۰۴/۱۱/۱۸، ماده یک و تبصره های ذیل آن، ماده ۴ و بند الف آن، مواد ۵، ۶، ۷ و تبصره های آن، مواد ۱۱، ۱۲، ۱۳، ۱۴و تبصره های مواد مذکور از مصوبه شماره ۱۷۳۲۹/۱۴۰۱/ش مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۶ شورای اسلامی شهر شیراز را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرده رأی مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بندهای (ب) و (ج) ماده ۴ و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره ۱۷۳۲۹/۱۴۰۱/ش مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۶ شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستورالعمل اجرایی ماده ۱۴ قانون زمین شهری در دستور کار جلسه هیئت عمومی قرارگرفت.
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۳/۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
اولاً باغات از حیث ضوابط ساخت و ساز و تشخیص نوعیّت و کاربری و تفکیک و افراز به موجب ماده ۱۴ قانون زمین شهری و دستورالعمل اجرایی آن مصوّب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها با اصلاحات سال ۱۴۰۱، از شمول ضوابط عمومی و کاربری طرح تفصیلی مستثنی بوده و تابع دستورالعمل ماده ۱۴ قانون فوق الذکر هستند. ثانیاً به موجب بند (الف) تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها و ماده ۵ دستورالعمل وزارت کشور به شماره ۲۰۳۷۲۶ـ ۱۴۰۱/۹/۳۰ وزارت کشور عناوین عوارض محلی و بهای خدمات که توسط شوراها تصویب و جهت اجرا ابلاغ می گردد صرفاً محدود به عناوین مندرج در دستورالعمل یادشده بوده و تصویب هر نوع عوارض به غیر از موارد اعلام شده ممنوع است. ثالثاً وزارت کشور طی دستورالعمل موصوف عوارض صدور پروانه ساختمانی باغات را از غیر آن تفکیک ننموده است و موضوع از شمول عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری مندرج در جدول شماره یک آن دستورالعمل هم نیست. زیرا با توجه به توضیحات فوق الذکر اساساً باغات از حیث نوع ساخت و ساز و تراکم و سطح اشغال دستورالعمل مخصوصه دارند و با درخواست مالک در حدود دستورالعمل ماده ۱۴ جزو حقوق مکتسبه ایشان بوده و موضوع از شمول ارزش افزوده ناشی از تعیین یا تغییر کاربری ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری خارج است و لذا تابع عوارض صدور پروانه ساختمانی مندرج در صفحه اول از جدول شماره یک بوده و وضع عوارض مجزّا به نحوی که در مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات ذکر شده، برخلاف مقرّرات قانونی یادشده است. رابعاً به موجب رأی وحدت رویه شماره ۳۴۹ـ ۱۳۸۷/۵/۲۰هیئت عمومی دیوان عدالت اداری رأی صحیح درخصوص تخلفّات ساختمانی بدون مجوّز یا برخلاف مجوّز در باغات، رأی به تخریب است و اساساً موضوع ابقاء اعیانی و تبدیل به جریمه مازاد بر تراکم و سطح اشغال در باغات منتفی بوده و شورای اسلامی شهر هم به تبع جوازی برای وضع عوارض در این رابطه و ایجاد مجوّز برای ابقاء اعیانی با پرداخت عوارض مربوط به آن ندارد. با توجه به مراتب فوق، بندهای (ب) و (ج) ماده ۴ و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره ۱۷۳۲۹ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۶شورای اسلامی شهر شیراز که متضمن تعیین عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در باغات است به دلایل یادشده خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی
دیدگاه شما