تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۳/۱۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۶۰۱۹
شماره پرونده: ۰۳۰۱۰۹۷
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مجتبی مجیدی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر آمل
موضوع شکایت و خواسته: ابطال عوارض تفکیک اراضی مندرج در دفترچه عوارض شهر آمل سال‌های ۱۳۸۳ الی ۱۳۸۹ مصوّب شورای اسلامی شهر آمل
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال عوارض تفکیک اراضی مندرج در دفترچه عوارض شهر آمل سال های ۱۳۸۳ الی ۱۳۸۹ مصوّب شورای اسلامی شهر آمل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"به استحضار می رساند، شهرداری آمل در انجام تقاضای تفکیک املاک و اراضی، با استناد به تعرفه های دفترچه عوارض و بهای خدمات محلی شهرداری آمل مربوط به مقرّرات تفکیک و افراز اراضی مصوّب سال های ۱۳۸۳ الی ۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر آمل، مالکان را مکلّف به پرداخت عوارضی تحت عنوان عوارض تفکیک و افراز نموده است.
الزام و اخذ عوارض تفکیک و افراز مطابق مصوبات مورد شکایت توسط شهرداری آمل، مغایر با ماده ۱۰۱ سابق قانون شهرداری ها مصوّب سال ۱۳۳۴ است چرا که معابر و شوارعی که در اثر تفکیک اراضی احداث می‌شود را متعلّق به شهرداری دانسته و با توجّه به این که مطابق حکم مذکور و قبل از وضع قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها مصوّب سال ۱۳۹۰ مالکین در هنگام تفکیک املاک صرفاً مکلّف بودند معابر و شوارع ناشی از اجرای صورت مجلس تفکیک را به رایگان به شهرداری واگذار نمایند.
همچنین مصوبات مذکور، مغایر با مواد ۳۰، ۳۱ و ۳۸ قانون مدنی و اصول ۲۲، ۴۶ و ۴۷ قانون اساسی و مواد ۲۲ و ۷۰ قانون ثبت اسناد و املاک است. گرفتن اموال مردم بدون رضایت آنان مشروع نبوده و الزام آنان به واگذاری مقداری از زمین های خود یا قیمت معادل آن یا دریافت هرگونه عوارضی بدون وجود قانون و وجه شرعی معتبر، خلاف شرع و قانون می‌باشد. شورای اسلامی شهر آمل با تصویب این تعرفه ها، اشخاص را ملزم به پرداخت درصدی از ارزش ملک خود تحت عنوان عوارض تفکیک و افراز، کرده است. درحالی که شهرداری حق ندارد برای انجام دادن وظیفه خود اموالی را بدون وجود قانون و وجه شرعی معتبر از مردم اخذ نماید. با عنایت به این که تأمین نیازهای عمومی شهری و تحدید یا سلب مالکیت قانونی اشخاص، اختصاص به حکم صریح قانونگذار است و مطابق ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها مصوّب۱۳۳۴ اداره ثبت اسناد و املاک و همچنین دادگاه ها مکلّف اند هنگام تقاضای تفکیک اراضی محدوده شهر و حریم آن عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تصویب شهرداری رسیده باشد و تنها معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می‌شود متعلّق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن هیچ وجهی به صاحبان آن پرداخت نخواهد کرد. بنابراین شهرداری ها نمی توانند تحت هیچ عنوان، اشخاص را ملزم به پرداخت عوارض تفکیک نمایند و یا نوع کاربری اراضی را ملاک عمل قرار دهند و یا برای اراضی که در راستای مادتین۱۴۷ و ۱۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک، سند رسمی دریافت داشته اند و یا برای تفکیک اعیان ساختمان ها، وضع عوارض تفکیک نمایند. لذا تعرفه های مورد شکایت شهرداری آمل با ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها و آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ازجمله آراء شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۶۰۴ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۱۳، ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۲۷۵ مورخ ۱۳۹۱/۵/۱۶، ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۱۰۸ مورخ ۱۴۰۱/۱/۲۰ و ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۱۵ مورخ ۱۳۹۶/۴/۱۳ مغایرت دارد. همچنین براساس نظریه فقهای شورای نگهبان و آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، اخذ هر گونه وجه، بخشی از زمین یا قیمت معادل آن هنگام تفکیک، خلاف موازین شرعی، اصل تسلیط، مالکیت مشروع و قوانین مربوط به تملّک اموال اشخاص است.
از آنجایی که در هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر آمل، سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن و یا پرداخت عوارض به منظور تفکیک آنها تجویز نگردیده است و با توجه به این که در آراء متعدّد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز وضع عوارض برای تفکیک در تمام اشکال آن در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ابطال تعرفه های عوارض تفکیک اراضی شهرداری آمل مربوط به سال های ۱۳۸۳ الی ۱۳۸۹ به جهت مغایرت با موازین شرعی و قانونی مورد استدعا است."
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
"دفترچه عوارضی سال ۱۳۸۳ شهر آمل
................
عوارض تفکیک اراضی
۱ـ عوارض هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربری تجاری و صنعتی ۱۰۰% قیمت منطقه‌ای روز دارایی.
۲ـ هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربری مسکونی ۲۵% قیمت منطقه‌ای روز دارایی.
۳ـ هر مترمربع تفکیک اراضی سایر کاربری های طرح های توسعه شهری ۲۵% قیمت منطقه‌ای روز دارایی.
دفترچه عوارضی سال ۱۳۸۴ شهر آمل
...........
عوارض تفکیک
۱ـ عوارض هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربری تجاری و صنعتی ۲۰۰% قیمت منطقه‌ای روز دارایی.
۲ـ هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربری مسکونی ۴۰% قیمت منطقه‌ای روز دارایی.
۳ـ هر مترمربع تفکیک اراضی سایر کاربری های طرح های توسعه شهری ۴۰% قیمت منطقه‌ای روز دارایی.
تذکّر: در کاربری های مسکونی که مالکین اقدام به احداث بنای تجاری می‌نماید و کمیسیون ماده ۱۰۰ رأی ابقای بنا و جریمه صادر می‌نماید به مساحت واحد تجاری احداثی حق تفکیک تجاری قابل وصول خواهد بود.
دفترچه عوارضی سال ۱۳۸۵ شهر آمل
..........
عوارض تفکیک اراضی:
۱ـ عوارض هر متر مربع تفکیک اراضی با کاربری تجاری و صنعتی.
الف) در صورت تفکیک به موجب قانون ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاح مواردی از قانون ثبت ۰/۰۲۰۰ قیمت منطقه‌ای روز دارایی.
ب) در اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها ۰/۰۱۵۰ قیمت منطقه‌ای.
۲ـ عوارض هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربری مسکونی و سایر کاربری های طرح توسعه شهری.
الف) در صورت تفکیک به موجب قانون ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاح مواردی از قانون ثبت ۰/۰۵۰ قیمت منطقه‌ای.
ب) در اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها ۰/۰۴۰ قیمت منطقه‌ای.
۳ـ عوارض هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربری مختلط تجاری، اداری و مسکونی.
الف) در صورت تفکیک به موجب ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاح مواردی از قانون ثبت ۰/۰۱۵ قیمت منطقه‌ای.
ب) در اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها ۰/۰۱۰۰ قیمت منطقه‌ای.
دفترچه عوارضی سال ۱۳۸۶ شهر آمل
...................
عوارض تفکیک اراضی:
۱ـ عوارض هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربردی تجاری و صنعتی.
الف) در صورت تفکیک به موجب قانون ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاح مواردی از قانون ثبت ۰/۰۲۰۰ قیمت منطقه‌ای روز دارایی.
ب) در اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها ۰/۰۱۵۰ قیمت منطقه‌ای.
۲ـ عوارض هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربری مسکونی و سایر کاربری های طرح توسعه شهری.
الف) در صورت تفکیک به موجب قانون ۱۴۸ و ۱۴۸ اصلاح مواردی از قانون ثبت ۰/۰۵۰ قیمت منطقه‌ای.
ب) در اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها ۰/۰۴۰ قیمت منطقه‌ای.
۳ـ عوارض هر مترمربع تفکیک اراضی با کاربری مختلط تجاری، اداری و مسکونی.
الف) در صورت تفکیک به موجب ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاح مواردی از قانون ثبت ۰/۰۱۵۰ قیمت منطقه‌ای.
ب) در اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها ۰/۰۱۰۰ قیمت منطقه‌ای.
دفترچه عوارضی سال ۱۳۸۷ شهر آمل
............
عوارض تفکیکی اراضی:
۱ـ عوارض هر مترمربع تفکیکی اراضی با کاربری تجاری و صنعتی.
الف) در صورت تفکیکی به موجب قانون ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاح مواردی از قانون ثبت ۲۵۰% قیمت منطقه‌ای مُجاز دارایی.
ب) در اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها ۱۵۰% قیمت منطقه‌ای.
۲ـ عوارض هر مترمربع تفکیک با کاربری مسکونی و سایر کاربری ها طرح توسعه شهری.
الف) درصورت تفکیک به موجب قانون ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاح موادی از قانون ثبت ۱۲۰% قیمت منطقه‌ای.
ب) در اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها ۵۰% قیمت منطقه‌ای.
۳ـ عوارض هر مترمربع تفکیکی اراضی با کاربری مختلط تجاری، اداری و مسکونی.
الف) در صورت تفکیک به موجب قانون ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاح مواردی از قانون ثبت ۲۰۰% قیمت منطقه‌ای.
ب) در اجرای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها ۱۰۰% قیمت منطقه‌ای.
دفترچه عوارضی سال ۱۳۸۸ شهر آمل
.........
عوارض تفکیک
ردیف ـ نوع عوارض ـ ماده ۱۰۱ ـ ماده ۱۴۷
عرصه/ اراضی:
۱ـ مسکونی ـ ۱pـ ۲p.
۲ـ تجاری ـ ۲p ـ ۴p.
۳ـ سایر کاربری ها ـ ۱/۵p ـ ۳p.
اعیانی:
۱ـ مسکونی ـ هر مترمربع ۹/۰۰۰ ریال.
۲ـ تجاری ـ هر مترمربع ۲۲/۵۰۰ ریال.
۳ـ خدماتی ـ هر مترمربع ۱۳/۵۰۰ ریال.
دفترچه عوارضی سال ۱۳۸۹ شهر آمل.
.................
عوارض تفکیک
ردیف ـ نوع عوارض ـ ماده ۱۰۱ ـ ماده ۱۴۷
عرصه/ اراضی:
۱ـ مسکونی ـ ۱pـ ۲p.
۲ـ تجاری ـ ۲pـ ۴p.
۳ـ سایر کاربری ها ـ۱/۵pـ ۳p.
ـ اعیانی:
۱ـ مسکونی ـ هر مترمربع ۹/۰۰۰ ریال.
۲ـ تجاری ـ هر مترمربع ۲۲/۵۰۰ریال.
۳ـ خدماتی ـ هر مترمربع ۱۳/۵۰۰ ریال.
ـ شورای اسلامی شهر آمل
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر آمل به موجب لایحه شماره ۱۴۰۳ـ۶۴۱ مورخ ۱۴۰۳/۷/۲۱ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
"به استحضار می رساند؛ مطابق قوانین متعدّد از جمله مواد ۷۱ و ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه پنج ساله دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و وضع عوارض محلی با پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر وجاهت قانونی داشته است و اخذ عوارض از جمله عوارض تفکیک و افراز اراضی، در قالب تعرفه عوارض شهرداری ها صورت می پذیرفت.
در طرح اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها یکی از ایرادات شورای نگهبان اخذ رایگان اراضی و املاک اشخاص در برابر تفکیک بوده که نهایتاً با اقناع اعضا بر ایجاد ارزش افزوده برای مالکین در نتیجه تفکیک و عمل شهرداری ها در اجرای طرح های عمومی، ارائه خدمات از آسفالت معابر و ... ایراد مذکور مرتفع گردیده است. از این رو، ارزش افزوده توسط مالک و انعقاد توافق با شهرداری، کاملاً موافق با قاعده تسلیط بوده و تعارضی با نظریه فقهای شورای نگهبان ندارد. همچنین از نظریه فقهای شورای نگهبان در آرای شماره ۴۷۰ مورخ ۱۳۸۹/۱۰/۲۷ و ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۱۵۰ مورخ۱۳۹۶/۱۱/۱۰ آن هیئت که نشان از ابطال اطلاق اخذ اراضی در قابل تفکیک دارد؛ بدین شرح که در نظر موصوف و معنونه در رأی آمده «مصوبه معترضٌ عنه نسبت به مقدار بیش از لزوم و نیز در خصوص خدماتی که تصدّی آن امور ارتباطی به شهرداری ندارد و نسبت به قطعات کوچک تر توسط فقهای شورای نگهبان خلاف موازین شرع تشخیص گردیده است.» بنابراین میزان نیاز قانونی نیز براساس قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب ۱۳۵۱ و طرح های جامع شهری و تفصیلی شهرها تعیین می‌شود. در طرح های مذکور نحوه استفاده از زمین و سرانه های مورد نیاز تأسیسات عمومی به استناد قانون فوق تعیین می گردد و به تصویب شورای عالی مذکور می رسد. همچنین مصوبه شورای عالی شهرسازی مورخ ۱۳۸۹/۳/۱۰ با عنوان تعاریف و مفاهیم کاربری های شهری و تعیین سرانه آنها تأکیدی بر اختیار مشخص نمودن میزان لزوم زمین توسط شورای عالی مذکور می‌باشد.
بنابراین شهرداری در زمان تفکیک زمین می توانند به اندازه لزوم از سرانه های مصوّب طرح های جامع و تفصیلی و خدمات در تصدّی شهرداری (کاربری فضای سبز) را از مالکین دریافت نمایند و اخذ زمین فراتر از موارد مذکور مغایر قانون و خلاف شرع قلمداد می گردد.
النهایه با توجّه به نظریات فقهای شورای نگهبان و عدم خلاف شرع بودن اساس موضوع و تقید امر به شرایطی که در نظریه و رأی آن هیئت منعکس گردیده، تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعا است."
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۳/۱۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
اولاً براساس ماده ۱۰۱ قانون شهرداری الحاقی مصوّب ۱۳۴۵ مقرّر گردیده بود: «اداره ثبت اسناد و املاک و دادگاه ها مکلّفند در موقع تقاضای تفکیک اراضی محدوده شهر و حریم آن عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تصویب شهرداری رسیده باشد. نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه می‌نماید و برای تصویب به شهرداری در قبال رسید تسلیم می کند باید حداکثر ظرف دو ماه از طرف شهرداری تکلیف قطعی آن معلوم و کتباً به مالک ابلاغ شود. در صورتی که در موعد مذکور شهرداری تصمیم خود را به مالک اعلام ننماید مراجع مذکور در فوق مکلّفند پس از استعلام از شهرداری طبق نقشه های که مالک ارائه می‌نماید عمل تفکیک را انجام دهند. معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می‌شود متعلّق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان به صاحبان آن پرداخت نخواهد کرد» و لذا در این ماده در خصوص نحوه تفکیک اراضی در محدوده شهر تعیین تکلیف شده و مجوز وضع عوارض جهت تفکیک اراضی مورد حکم قرار نگرفته است. ثانیاً به موجب آرای متعدّد صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله بند دوم رأی شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۱۵ مورخ ۱۳۹۶/۴/۱۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض جهت تفکیک اراضی در تمام اشکال آن از طریق تصویب در شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. بنا به مراتب مذکور، «عوارض تفکیک اراضی» مندرج در دفترچه عوارض شهر آمل از سال ۱۳۸۳ الی ۱۳۸۹ با اخذ وحدت ملاک از بند دوم رأی شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۱۵ مورخ ۱۳۹۶/۴/۱۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر با مفاد ماده ۱۰۱ قانون شهرداری الحاقی مصوّب ۱۳۴۵ و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی
دیدگاه شما