رأی شماره ۶۰۶۰۶۴ – ۱۴۰۵/۰۳/۱۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری: ابطال بند (۱۲ـ ۵) تعرفه‌های آب و خدمات دفع فاضلاب مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۴ وزارت نیرو

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۳/۱۲     شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۶۰۶۴

شماره پرونده: ۰۲۰۶۹۳۰

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مهدی دلبری

طرف شکایت: وزارت نیرو

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (۱۲ـ ۵) تعرفه های آب و خدمات دفع فاضلاب به شماره ۱۴۰۲/۲۴۹۹۳/۲۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۴ وزارت نیرو

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱۲ـ۵ تعرفه های آب و خدمات دفع فاضلاب به شماره ۱۴۰۲/۲۴۹۹۳/۲۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۴ وزارت نیرو را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"برخی از مصوبات شوراهای اسلامی شهرها و مجوّزات وزیر نیرو در خصوص تبصره ۳ ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری، به علّت این که حکم قانونی مزبور ناظر به صلاحیت بررسی راهکارهای مشارکت داوطلبانه مردم برای تأمین منابع مالی مورد نیاز در زمینه تسهیل اجرای طرح های آب و فاضلاب بوده و منصرف از انجام اموری مانند وضع تعرفه های آب و فاضلاب و یا اجبار و الزام مشترکین به پرداخت وجه است، مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص و طی آرای متعدّد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۰۵۳۹۷۷ مورخ ۱۴۰۲/۱/۱۵، ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۱۸۹ مورخ ۱۴۰۱/۲/۶، ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۵۳ مورخ ۱۳۹۸/۴/۱۸، ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۱۶ مورخ  ۱۳۹۹/۱۱/۱۴ و ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۱۷ مورخ  ۱۳۹۹/۱۱/۱۴ ابطال گردیده و ابطال آنها حتی به زمان تصویب نیز تسرّی یافته است.

با این حال در مصوبه تعرفه های آب، خدمات دفع فاضلاب و شرایط عمومی آنها ابلاغی به شماره ۱۴۰۲/۲۴۹۹۳/۲۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۴ وزیر نیرو، در بند ۵ ـ۱۲ مجدداً اخذ مبالغی تحت عنوان تبصره ۳ ماده واحده قانون مذکور را به صورت عام الشمول و خارج از حدود اختیار تجویز نموده است که مغایر آرای لازم الاجرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری است.

لذا با عنایت به موارد فوق، صدور مصوبه یادشده علی رغم ابطال مجوّزات سابق وزیر نیرو تقاضای رسیدگی و ابطال از تاریخ صدور بند ۱۲ـ۵ مصوبه فوق الذکر را دارم."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شد، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۵۱۲۲۰۷۶ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۸ ثبت دفتر هیئت عمومی شده به طور خلاصه توضیح داده است که:

"همان گونه که مستحضرید تبصره ۳ ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهـری مصوّب ۱۳۷۷/۳/۲۴ مقرّر شده است: «تا زمان تشکیل شورای اسلامی شهر اجازه داده می‌شود هیئتی مرکّب از رئیس سازمان برنامه و بودجه استان، مدیرعامل آب و فاضلاب استان و یک یا دو نفر از نمایندگان استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس، راهکارهای مشارکت مالی سایر بخش ها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرح های آب و فاضلاب شهرها را براساس پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تأیید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکت های آب و فاضلاب به اجرا درآید» این حکم قانونی مزبور ناظر به صلاحیت بررسی راهکارهای مشارکت داوطلبانه مردم برای تأمین منابع مالی مورد نیاز در زمینه تسهیل اجرای طرح های آب و فاضلاب بوده و منصرف از انجام اموری مانند وضع تعرفه های آب و فاضلاب و یا اجبار و الزام مشترکین به پرداخت وجه است و ثانیاً هیئت عمومی دیوان عدالت اداری براساس آرای مختلف خود حکم به ابطال بخشنامه‌های وزارت نیرو درخصوص اخذ وجه از مشترکین صادر کرده است.

لذا با عنایت به موارد فوق الذکر و تحمیل اجباری مضاعف به صورت کلّی و عام الشمول به تعرفه ها، خارج از حدود اختیارات توسط وزیر نیرو در مصوبه، با متن مصرّح در تبصره ۳ ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری و مفاد آرای هیئت عمومی یادشده مغایر بوده است؛ بنابراین به استناد مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری، بررسی و ابطال از زمان تصویب بند ۱۲ـ۵ مصوبه تعرفه های آب، خدمات دفع فاضلاب و شرایط عمومی آنها» مورد عمل کلّیه شرکت های آب و فاضلاب سراسر کشور ابلاغی وزیر نیرو «در حدود مرتبط با تبصره ۳» ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری را خواستارم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"تعرفه های آب و خدمات دفع فاضلاب به شماره ۱۴۰۲/۲۴۹۹۳/۲۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۴

موضوع مصوبه: تعرفه های آب، خدمات دفع فاضلاب و شرایط عمومی آنها

 مستندات صدور مصوبه:

دستورالعمل شورای اقتصاد به شماره ۱۴۴۹۷۵ مورخ ۱۳۹۴/۷/۵

قانون توسعه و بهینه سازی آب شُرب شهری و روستایی در کشور مصوّب ۱۳۹۴/۱۲/۲۴

قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوّب ۱۴۰۰/۸/۱۹

بند (ش) تبصره (۸) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور

مصوبات شماره ۹۹۶۰۳/ت۴۲۴۰۰هـ مورخ ۱۳۸۸/۵/۱۷، شماره ۵۸۶۶۹/ت۵۳۵۶۸هـ مورخ ۱۳۹۶/۵/۱۶، شماره ۱۲۱۶۰/ت۵۵۰۵۵هـ مورخ ۱۳۹۷/۲/۹، شماره ۱۷۶۳۲۷/ت۵۵۸۳۰هـ مورخ ۱۳۹۷/۱۲/۲۷، شماره ۲۰۲۰۵/ت۵۶۵۳۹هـ مورخ ۱۳۹۸/۲/۲۴، شماره ۱۶۴۴۹۱/ت۵۹۶۳۲هـ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۷، شماره ۱۷۱۲۸۲/ت۵۹۹۰۷هـ مورخ ۱۴۰۱/۹/۱۶، شماره ۲۴۳۲۰۸/ت۶۱۱۰۳هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۸ و شماره ۹۳۱۹/ت۶۱۱۴۰هـ مورخ ۱۴۰۲/۱/۲۶ هیئت وزیران.

بدین وسیله تعرفه های آب و خدمات دفع فاضلاب و شرایط عمومی آن ها برای کلّیه مشترکین تحت پوشش شرکت های آب و فاضلاب سراسر کشور به شرح پیوست (ممهور به مُهر دفتر اقتصاد، سرمایه گذاری و تنظیم مقرّرات بازار آب و برق) جهت اجرا، تعیین می گردد. در اجرای مصوبه صدرالذکر برای اصلاح قیمت آب مشترکین پُر مصرف آب و خدمات دفع فاضلاب، رعایت موارد زیر الزامی است:

 الف) صورت حساب مشترکین، با هدف اطّلاع رسانی به مشترکین پُر مصرف، باید به صورت ماهانه محاسبه و در اختیار آنان قرار بگیرد.

ب) با هدف کنترل و مدیریت مصرف و ضرورت برنامه‌ریزی برای انجام اقدامات پیشگیرانه، ارسال اطّلاعات هدفمند به منظور متقاعد کردن مشترکین به تغییر رفتار مصرفی دوره آینده ضروری است. در همین ارتباط لازم است طراحی و ارسال صورت حساب هایی برای پیش آگاهی به هنگام مشترکین پُر مصرف آب صورت پذیرد.

ج) با استفاده از فناوری های نوین، از جمله طراحی و بهره‌برداری از برنامه‌های کاربردی قابل استفاده در دستگاه های تلفن همراه، امکان ارتقاء آگاهی مشترکین از نحوه محاسبه صورت حساب و همچنین برنامه‌های مدیریت مصرف فراهم گردد.

د) شرکت های آب و فاضلاب موظّفند با ایجاد سامانه محاسبه قبض، امکان محاسبه قبوض را برای مشترکین فراهم نمایند. در این راستا، به منظور ایجاد شفافیت و پاسخ گویی به سؤالات و یا ابهامات مشترکین، شرکت مادر تخصّصی مهندسی آب و فاضلاب کشور موظّف است با تقویت سامانه های موجود، سامانه صدای مشترک را به صورت مستمر پایش کرده و به درخواست آنان با قد فوریت رسیدگی نماید.

 هـ) به منظور تدقیق اطّلاعات و امکان پایش توزیع مشترکین و مصرف در مناطق و فصول مختلف، شرکت مادر تخصّصی مهندسی آب و فاضلاب کشور موظّف است با ایجاد پایگاه داده نسبت به تجمیع اطّلاعات قبوض مشترکین اقدام و اطّلاعات مربوط به توزیع مشترکین، مصرف و متوسط قیمت طبقات مصرفی مختلف را به صورت فصلی، به تکفیک هر شرکت استخراج و وب سرویس مربوطه را به منظور پایش و نظارت در اختیار معاونت برنامه‌ریزی و اقتصادی وزارت نیرو قرار دهد.

و) شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور موظّف است هر سه ماه یک بار شهرهای موضوع بندهای (ب) و (پ) ذیل ماده (یک) قانون توسعه و بهینه سازی آب شُرب شهری و روستایی در کشور را به شرکت های زیر مجموعه ابلاغ و نسخه ای از آن را به معاونت برنامه‌ریزی و اقتصادی وزارت نیرو ارسال نماید.

تعرفه های آب و خدمات دفع فاضلاب

کلّیه شرکت های آب و فاضلاب سراسر کشور

براساس مصوبات شماره ۱۷۶۳۲۷/ت۵۵۸۳۰هـ مورخ ۱۳۹۷/۱۲/۲۷، شماره ۱۶۴۴۹۱/ت۵۹۶۳۲هـ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۷ و شماره ۱۷۱۲۸۲/ت۵۹۹۰۷هـ مورخ ۱۴۰۱/۹/۱۶ هیئت وزیران، شماره ۲۴۳۲۰۸/ت۶۱۱۰۳هـ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۸ و شماره ۹۳۱۹/ت۶۱۱۴۰هـ مورخ ۱۴۰۲/۱/۲۶ هیئت وزیران

.............

۵ ـ سایر شرایط عمومی

۱۲ـ ۵ مبالغ تبصره های (۲) و (۳) ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری به استثنای ساختمان های اداری مربوط به دستگاه هایی که از درآمد عمومی استفاده می‌نمایند، حسب مورد اضافه می گردد.

...............

۵ ـ۱۴ـ مفاد آیین‌نامه عملیاتی و شرایط عمومی تعرفه های شرکت های آب و فاضلاب جزء جدا ناپذیر این ابلاغیه بوده و لازم الاجرا می‌باشد.

ـ وزارت نیرو"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره  ۱۴۰۲/۶۱۷۰۰/۴۱۰۵ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۱۲ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

"به استحضار می رساند: در ادبیات قیمت گذاری، تعرفه و راهکار مشارکت مالی دو مقوله جدا از هم می‌باشند. در این خصوص، قانونگذار از یک سو تعیین تعرفه را بر عهده مراجعی نظیر شورای اقتصاد (ماده ۹ قانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب)، ستاد هدفمند سازی یارانه ها (ماده «۳» قانون هدفمند کردن یارانه ها) و همچنین هیئت وزیران نهاده است؛ از سوی دیگر در ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری، به منظور بازسازی و توسعه تأسیسات آب شهرها و تکمیل طرح های نیمه تمام و اولویت دادن به اجرای طرح های فاضلاب، بخشی از منابع مالی مورد نیاز به شیوه هایی که در ذیل این ماده اشاره شده است، تأمین می گردد.

در این خصوص در تبصره (۳) قانون مذکور، موضوع مشارکت مالی مردم به عنوان یکی از روش های تأمین بخشی از منابع مالی جهت اجرا در طرح های مورد اشاره، بر عهده شورای اسلامی شهر گذارده شده و شورای شهر نیز تاکنون به دلیل آن که منفعت اجرای طرح های آب و فاضلاب برای عموم مردم است، راهکار مشارکت جمعی را به عنوان راهکار مشارکت مالی مردم پیشنهاد نموده است. نقش شورای شهر در تصویب تبصره (۳) شهرها، صرفاً تأیید شیوه مشارکت شهروندان در اجرای برخی طرح ها و پروژه های پیشنهادی شرکت های آب و فاضلاب از قبیل اصلاح و بازسازی شبکه ها با هدف استمرار خدمات رسانی و پایداری دسترسی به آب شُرب و بهبود شرایط بهداشتی شهروندان و در راستای منافع مردم می‌باشد. بدیهی است چنانچه شورای اسلامی شهر شیوه دیگری از مشارکت مالی را به وزارت نیرو پیشنهاد نماید، این مسئله با در نظر گرفتن ملاحظات اجرایی آن بررسی و تصمیم گیری خواهد شد.

اخذ وجوه تبصره (۳) ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مطابق نصّ صریح قانون، «راهکار مشارکت مالی مردم و سایر بخش ها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرح های آب و فاضلاب شهرها» می‌باشد. لذا مستند به قانون مذکور، راهکار مشارکت مالی مردم و سایر بخش ها پس از بررسی و تأیید شورای اسلامی شهر و تصویب وزیر نیرو، توسط شرکت های آب و فاضلاب به اجرا در می آید. ضمن این که راهکار مشارکت مالی، تعرفه نمی‌باشد. تعرفه ها را دولت و شورای اقتصاد تصویب و ابلاغ می‌نمایند و راهکار مشارکت مالی را شورای شهر تصویب می‌نماید. لذا شورای شهر هیچ گونه نقشی در وضع تعرفه ندارد.

علاوه بر آن بند (۸۲) جداول پیوست قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور و جزء (۲) بند (د) تبصره (۸) قانون بودجه سال ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ کل کشور و جزء (۲) بند (ز) تبصره (۸) قانون بودجه سال ۱۴۰۲ حاکی از تأکید قانونگذار و وجاهت قانونی دریافت تبصره (۳) ماده واحده از مشترکین آب و فاضلاب می‌باشد. لذا در راستای متابعت از تکلیف قانونی مقرّر، شرکت های آب و فاضلاب با ارائه گزارش های لازم مبنی بر ضرورت دریافت بخشی از هزینه‌های تمام شده خدمات را به شوراهای شهرها پیشنهاد و مراتب پس از تأیید آنان از طریق وزارت نیرو تصویب و برای اجرا به شرکت ها ابلاغ گردیده است.

هزینه کرد وجوه حاصل از مصوبات تبصره (۳) ماده واحده، در طرح ها و پروژه های آب و فاضلاب شهرها با هدف استمرار خدمات رسانی و پایداری دسترسی به آب شُرب و بهبود شرایط بهداشتی شهروندان و نیز در راستای منافع مردم بوده و بخشنامه‌ها و ابلاغیه های وزیر نیرو از جمله بند (۱۲ـ ۵) مصوبه شماره ۱۴۰۲/۲۴۹۹۳/۲۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۲۴، به استناد مفاد تبصره (۳) قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری تنظیم و صادر شده اند.

۸ ـ ماده (۳) قانون هدفمند کردن یارانه ها صرفاً ناظر بر تعیین تعرفه می‌باشد نه تعیین راهکار مشارکت مالی مردم؛ کما این که به استناد بند (۸) مصوبات جلسه مورخ ۱۳۹۹/۹/۴ ستاد هدفمندسازی یارانه ها که مورد تأیید و موافقت ستاد هدفمند سازی یارانه ها نیز قرار گرفته، دریافت «تبصره های قانونی» از مشترکین آب و فاضلاب، مورد تأیید و موافقت ستاد هدفمندسازی یارانه ها می‌باشد.

علی هذا با عنایت به مراتب معنونه و با توجه به این که آرای صادره مذکور تسرّی به زمان حال نداشته و دریافت و هزینه کرد وجوه موضوع تبصره (۳) فوق الذکر کاملاً در چهارچوب مقرّرات قانونی صورت می گیرد و تبعیت از قوانین بودجه سال های ۱۳۹۹ الی ۱۴۰۲ که در سال های اخیر با اعمال تغییراتی مقرره فوق را مجدداً تجویز و تصویب نموده اند، به عنوان آخرین اراده قانونگذار الزامی می‌باشد و مصوبات مورد اعتراض فاقد هرگونه ایراد شرعی و قانونی بوده و دلیلی بر مغایرت آن با قوانین جاری کشور ارائه نگردیده، لذا تقاضای رسیدگی و اتّخاذ تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعا است."

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۳/۱۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس تبصره ۳ ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرحهای فاضلاب و بازسازی شبکه های شهری مصوّب ۱۳۷۷/۳/۲۴ مقرّر شده است: «تا زمان تشکیل شورای اسلامی شهر اجازه داده می‌شود هیئتی مرکّب از رئیس سازمان برنامه و بودجه استان، مدیرعامل آب و فاضلاب استان و یک یا دو نفر از نماینده های استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس، راهکارهای مشارکت مالی سایر بخش ها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرح های آب و فاضلاب شهرها را براساس پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تأیید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکت های آب و فاضلاب به اجرا درآید» و مطابق بند ۸۲ جداول پیوست قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور: «شرکت های آب و فاضلاب استانی مُجازند حداکثر ده درصد از منابع حاصل از مشارکت مالی مصوّب شورای اسلامی هر شهر (موضوع تبصره ۳ قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری) را به منظور تسریع در اجرا و توسعه طرح های ایجاد تسهیلات آب و فاضلاب با اولویت اجرای طرح های فاضلاب در روستاهای حاشیه همان شهر هزینه نمایند.» با عنایت به این که اولاً احکام قانونی مذکور منصرف از اجبار و الزام مشترکین به پرداخت وجه بوده و با هدف جلب مشارکت های مردمی وضع شده است و ثانیاً هیئت عمومی دیوان عدالت اداری براساس آرای مختلف خود از جمله آرای شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۱۶ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۱۴ و شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۱۸۹ مورخ ۱۴۰۱/۲/۶ این هیئت و برخلاف برداشت وزارت نیرو و کمیسیون مشورتی دیوان عدالت اداری از بند ۸۲ جداول پیوست قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور و جزء (۲) بند (د) تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور حکم به ابطال مقرّراتی صادر کرده است که متضمّن اخذ اجباری وجه به استناد  قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های شهـری بودند، لذا اطلاق مقرره مورد اعتراض در حدّی که متضمن الزام مذکور است، مغایر با قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری و تسرّی اثر ابطال مقرره به زمان تصویب آن مخالفت شد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی