تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۳/۱۹ شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۶۸۱۱۱۳
شماره پرونده: ۰۳۰۰۹۵۲
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: هیئت وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب‌نامه شماره ۴۶۵۵۵ت۳۵۷هـ مورخ ۱۳۷۰/۸/۷ هیئت وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تصویب‌نامه شماره ۴۶۵۵۵ت۳۵۷هـ مورخ ۱۳۷۰/۸/۷ هیئت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"اولاً به موجب بند ۲ ماده ۱۹ قانون اجازه الحاق ایران به میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی؛ حق بر تحصیل از جمله حقوق آحاد ملت شناخته شده و در آن این امر از حیث جغرافیایی تحدید نشده است.
ثانیاً به موجب اصل بیستم قانون اساسی؛ همه افراد ملت اعم از زن و مرد، یکسان در حمایت قانون قرار دارند و از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند و از جمله حقوق انسانی حق بر تحصیل و اخذ آموزش است.
ثالثاً در هیچ قانونی منع مطلق آموزش و تحصیل تصریح ندارد و ضوابط اداری و خاص صرفاً تحدیدکننده استفاده از این حق می‌باشند و از سوی دیگر اخذ مدارک تحصیلی نیز الزامی بر اعمال آن در ادارات را ندارد.
رابعاً به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۳۶ مورخ ۱۴۰۱/۶/۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ممنوعیت هم زمانی اشتغال به کار و اشتغال به تحصیل ازتاریخ تصویب ابطال گردیده است. فلذا امکان تحصیل در خارج از ساعات موظّف کاری و یا با اخذ مرخصی ممکن است.
خامساً در هیچ قانونی ممنوعیت تحصیل در خارج از کشور منع نشده است و مشمولین این تصویب‌نامه با رعایت الزامات حاکم بر محیط کاری خود می توانند در دوره های تحصیلاتی مراکز دانشگاهی و آموزشی خارج از کشور خدمت نمایند و تأکید می‌شود این امکان دلیلی بر اِعمال این مدارک در ادارات متبوع ایشان نمی‌باشد و این امر مباینت قانونی ندارد و وضع مقرره معترضٌ عنه مفروض وجود حقّی برای طرف شکایت مخالف اصل ۴۰ قانون اساسی است. علی هذا وضع این تصویب‌نامه خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی و مغایر بند ۲ ماده ۱۹ قانون الحاق ایران به میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، ماده ۹ قانون مدنی و اصل بیستم قانون اساسی و سایر دلایل یاد شده در این دادخواست محسوب شده که ابطال کل آن را از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری خواستار است."
متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:
تصویب‌نامه شماره ۴۶۵۵۵ت۳۵۷هـ مورخ ۱۳۷۰/۸/۷ معاون اول رئیس جمهور
"ممنوعیت تحصیل یا ادامه تحصیل هم زمان
مأموران دائم یا موقّت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور
۱۳۷۰/۷/۱۴ـ ۴۶۵۵۵ت۳۵۷هـ ـ ۱۳۷۰/۸/۷ـ ۶۹
آموزش عالی ـ استخدام کشوری
وزارت امور خارجه
هیئت وزیران در جلسه مورخ ۱۳۷۰/۷/۱۴ با عنایت به اصل یک صد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب نمود:
۱ـ تحصیل یا ادامه تحصیل هم زمان مأموران دائم یا موقّت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور، اعم از دوره های کوتاه مدّت یا تحصیلات دانشگاهی (روزانه، شبانه و مکاتبه ای) به جز دوره های کوتاه مدّت زبان آموزی، در کشور محل مأموریت یا کشورهای دیگر ممنوع می‌باشد.
تبصره ۱ـ در مورد افرادی که در حال اشتغال به تحصیل می‌باشند این ممنوعیت پس از شش ماه از تاریخ ابلاغ این تصویب‌نامه اعمال می‌گردد.
تبصره ۲ـ کارکنان محلی که در حال تحصیل هستند از ممنوعیت موضوع این تصویب‌نامه مستثنی می‌باشند.
۲ـ نظارت بر اجرای این تصویب‌نامه به عهده وزارت امور خارجه است و تخلّفات به ذی حسابان دستگاه های مربوطه گزارش می‌گردد. ـ معاون اول رئیس جمهور"
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۵۱۲۵/۱۰۲۶۷۲ مورخ ۱۴۰۳/۷/۱۰ ضمن ارسال نامه شماره ۶۴۳/۲۱۷۸۶۵۸ مورخ ۱۴۰۳/۶/۶ مدیرکل حقوقی بین‌المللی وزارت امور خارجه اجمالاً توضیحاتی داده اند که خلاصه آن ها به قرار زیر است:
"۱. مصوبه مورد شکایت با استناد به اصل (۱۳۸) قانون اساسی و به عبارتی، در راستای اعمال صلاحیت هیئت وزیران مبنی بر وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه برای انجام وظایف اداری و تنظیم سازمان های اداری وضع شده است. در این باره باید خاطر نشان نمود که این مصوبه، به استناد گزارش های واصله از نهادهای ذی صلاح و همچنین کاربینی و مشاهده میدانی گروه اعزامی ارزیابی و نظارت وزارت امور خارجه و نیز با نظر به هزینه‌های سربار ارزی که به صورت پیدا و پنهان بر نمایندگی های کشور تحمیل شده بود، تدوین یافت و برای تصویب به هیئت وزیران پیشنهاد گردید. از این رو، وضع آن در چهارچوب اصل (۱۳۸) قانون اساسی بوده و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب آن نبوده است.
۲. برخلاف ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه معترضٌ عنه با بند (۲) ماده (۱۹) قانون اجازه الحاق ایران به میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، باید خاطر نشان نمود که بند مذکور ناظر برحق بر آموزش نبوده و در راستای تضمین حق آزادی بیان، به آزادی تحصیل و کسب اطّلاعات اشاره نموده و معادل عبارت «receive and impart information and ideas» می‌باشد که این مسأله ارتباطی با ترجمه تحصیل در معنای آموزش ندارد. در فرض پذیرش ادعای مطروحه از سوی شاکی، با امعان نظر به بند (۳) ماده (۱۹) قانون مزبور که بیان می دارد: «اعمال حقوق مذکور در بند ۲ این ماده مستلزم حقوق و مسئولیت های خاصّی است و لذا ممکن است تابع محدودیت‌های معیّنی بشود....»، بدیهی است که «قانون ممنوعیت ادامه تحصیل کارگزاران کشور در ساعات اداری» و «تصویب‌نامه راجع به تحصیل هم زمان مأموران دائم یا موقّت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور» را می توان از جمله ضوابط و محدودیت‌هایی دانست که دراین خصوص قابلیت اِعمال دارند.
۳. در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه معترضٌ عنه با اصل بیستم قانون اساسی ناظر بر برخورداری برابر افراد از حقوق انسانی و از جمله حق بر تحصیل و آموزش باید بیان داشت که در اصل مزبور نفس برخورداری از حقوق انسانی، قطع نظر از برابری در برخورداری از آن، منوط به «رعایت موازین اسلام» شده است. لذا در صورتی که فرد به واسطه مأموریت خود، موظّف به آماده به کار بودن به طور تمام وقت می‌باشد و بابت این موضوع، حق مأموریت دریافت می کند، شرعاً مُجاز به استفاده از زمان مأموریت خود برای امری که مرتبط با موضوع مأموریت وی نیست و حضور در کشور دیگری که محل مأموریت وی نیست، نمی‌باشد. لذا در بند (۱) تصویب‌نامه مورد شکایت، «دوره های کوتاه مدّت زبان آموزی» که می توانند به بهبود انجام مأموریت فرد منجر شوند، مستثنی شده اند.» بدین ترتیب، اساساً برخورداری از حق بر آموزش به طور هم زمان با اشتغال در مأموریت خارج از کشور محل ایراد می‌باشد.
فرد مأمور می تواند در شرایط برابر با دیگر افراد ملت و با استفاده از مرخصی بدون حقوق، همچنان که درتبصره (۴) ماده (۴۹) قانون استخدام کشوری به عنوان قانون حاکم بر زمان تصویب مصوبه مورد شکایت و همچنین تبصره (۱) ماده (۸۴) قانون مدیریت خدمات کشوری پیش‌بینی شده، به تحصیل و یا ادامه تحصیل بپردازد و از این حیث مانعی بر برخورداری وی از حق بر آموزش و تحصیل متصوّر نیست.
۴. مصوبه مورد شکایت اساساً تحصیل یا ادامه تحصیل همزمان مأموران دائم یا موقّت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور را منع نموده و هیچ اشاره ای به اِعمال یا عدم اِعمال مدارک تحصیلی اخذ شده در دستگاه های اجرایی ندارد. اشاره بند (۲) مصوبه مورد شکایت به گزارش تخلّفات به ذی حسابان دستگاه های مربوط نیز ناظر بر پیشگیری از تخلّف مأمورین مذکور مبنی بر دریافت حق مأموریت ضمن اشتغال به تحصیل در محل مأموریت یا کشورهای دیگر می‌باشد.
بنا بر توضیحات فوق، به رسمیت شناختن حق آزادی های فردی و حمایت یکسان در برابر قانون، منع کننده وضع مقرره ای برای شاغلین و مأمورین دولت که به تبع باید از دستورالعمل های خاص در موقعیت های ویژه اداری و سازمانی خویش تبعیت کنند، نمی‌باشد. همچنین ایجاد چنین محدودیتی از سوی مقامات قانونی به جهت آن که هم از حیث افراد مورد شمول و هم از حیث مدّت که به ایام مأموریت اشتغال دارد، جزئی محسوب شده، قانونی تلقّی گردیده و سالب کلی حقّ افراد بر تحصیل نمی‌باشد.
قانون ممنوعیت ادامه تحصیل کارگزاران کشور در ساعات اداری مصوّب ۱۳۷۲/۱۰/۱۴ قانون دیگری است که بر ممنوعیت تحصیل همزمان با ساعات اداری تأکید داشته و تقویت کننده فلسفه محدودیت مندرج در مصوبه ۴۶۵۵۵ مورخ ۱۳۷۰ می‌باشد. توضیح آن که حالت مأموریت، یکی از حالات استخدامی مندرج در ماده ۱۲۴ قانون استخدام کشوری ـ مصوّب ۱۳۴۵ ـ (تنفیذ شده در بند (ز) ماده (۱۲۰) قانون مدیریت خدمات کشوری) می‌باشد که متفاوت از سایر حالات استخدامی به ویژه حالت اشتغال در پُست سازمانی معیّن است. به بیان دیگر مأمورین اعزامی به خارج از کشور بنا بر ضرورت و احساس نیاز به انجام اموری، از طرف دستگاه عهده دار انجام وظیفه ای بوده فلذا تا زمانی که در حالت مأموریت به سر می برند، آماده به کار محسوب شده و تابع ساعات کار معمول اداری نمی‌باشند. براساس همین قاعده نیز همان گونه که در بند پیشین در خصوص وضعیت خاصّ این دسته از مأمورین معروض گشت، فوق العاده ارزی مأموریت و اشتغال ایشان در خارج از کشور به تمامی روزهای هفته منصرف از روزکاری یا روز تعطیل تعلّق گرفته و پرداخت می‌گردد. بنابراین به استناد قانون ممنوعیت و محدودیت مقرّر در قانون اخیرالذکر بوده و باید مطابق با آن عمل نمایند. مقنّن در ماده ۶۱ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز اعزام کارمندان دستگاه های اجرایی را برای تحصیل در خارج از کشور با هزینه دستگاه منع کرده است لذا از آنجایی که از قدیم الایام تحصیل مأمور در ایام مأموریت در کشور متوقف فیه تحمیل هزینه‌های سربار و پنهان را بر دستگاه در پی داشته، در نتیجه هیئت وزیران مبادرت به وضع محدودیت مورد شکایت نموده است.
۵. قطع نظر از این که دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۳۶ مورخ ۱۴۰۱/۶/۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نمی تواند موجبی برای درخواست ابطال مصوبه دولت در ۱۳۷۰/۸/۷ قرارگیرد، باید خاطر نشان نمود که دادنامه مذکور، ممنوعیت اشتغال دانشجویان در اوقاتی که موظّف به حضور در دانشگاه نیستند و تعارضی با تحصیل تمام وقت آنان در مقطع دکتری ندارد، خلاف قانون انگاشته شده و حال آن که در مصوبه معترضٌ عنه عکس این قضیه مصداق دارد و با توجّه به تمام وقت بودن مأموریت مأموران دائم یا موقت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور، حکم به ممنوعیت تحصیل هم زمان آن ها داده شده است. این ممنوعیت برخلاف ادعای شاکی، ممنوعیت مطلق نبوده و ضمن این که استثنایی را در خود دارد، ناظر بر صرفاً مدّت مأموریت است و لذا فرد می تواند با خاتمه مأموریت شغلی خود و با استفاده از مرخصی بدون حقوق، در هر کشوری تحصیل علم نماید. دراین خصوص تبصره (۱) ماده (۸۴) قانون مدیریت خدمات کشوری مقرّر داشته است: «کارمندان دستگاه های اجرایی می توانند در طول مدّت خدمت خود با موافقت دستگاه ذی ربط حداکثر سه سال از مرخصی بدون حقوق استفاده نمایند و در صورتی که کسب مرخصی برای ادامه تحصیلات عالی تخصّصی در رشته مربوط به شغل کارمندان باشد تا مدّت دو سال قابل افزایش خواهد بود.»
بنا به مراتب فوق و با تأکید بر این که اصل (۴۰) قانون اساسی نیز که مورد ادّعای شاکی قرار گرفته، در راستای تأیید مفاد مصوبه مورد شکایت است و متضمّن این حکم است که افراد مأمور دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور نمی توانند اِعمال حق خود بر آموزش را وسیله تجاوز به منافع عمومی قراردهند، درخواست اتّخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه را داریم."
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۳/۱۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
اولاً قانون ممنوعیت ادامه تحصیل کارگزاران کشور در ساعات اداری مصوب ۱۳۷۲/۱۰/۱۴ ناظر بر ممنوعیت تحصیل در ساعات اداری است اما تصویب‌نامه مورد شکایت به صورت کلّی ادامه تحصیل را ممنوع اعلام نموده است. ثانیاً حق ادامه تحصیل حق شناخته شده ای برای کلّیه شهروندان بوده و اصل بیستم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرّر داشته است: «همه افراد ملّت اعم از زن و مرد یکسان در حمایت قانون قرار دارند و از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند» که از جمله حقوق انسانی حقّ تحصیل است و این در حالی است که تصویب‌نامه مزبور کلّیه مشمولین تصویب‌نامه را اعم از مأموران دائم یا موقّت دستگاه های اجرایی و وزارت امور خارجه در خارج از کشور از ادامه تحصیل (اعم از دوره های کوتاه مدّت و تحصیلات دانشگاهی روزانه، شبانه و مکاتبه ای) منع نموده است. ثالثاً با عنایت به این که حق ادامه تحصیل از حقوق شناخته شده کلّیه شهروندان است منع نمودن آنان از ادامه تحصیل به هر شکل و صورت نیاز به قانون دارد و لذا وضع مقرره مورد شکایت خارج از حدود صلاحیت مرجع واضع آن بوده و بنا به مراتب فوق، تصویب‌نامه شماره ۴۶۵۵۵/ت۳۵۷هـ مورخ ۱۳۷۰/۸/۷ هیئت وزیران خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی
دیدگاه شما