تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۴/۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۸۳۲۸۴۱
شماره پرونده: ۰۴۰۰۵۷۸
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای فرهاد محمدی
طرف شکایت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۷ـ۳ از بخشنامه شماره ۵۰۰/۶۹۰/د مورخ ۱۴۰۴/۲/۱۴ معاون آموزشی و دبیر شورای آموزش پزشکی و تخصصی و معاون حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۷ـ۳ از بخشنامه شماره ۵۰۰/۶۹۰/د مورخ ۱۴۰۴/۲/۱۴ معاون آموزشی و دبیر شورای آموزش پزشکی و تخصّصی و معاون حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"۱ـ به موجب مفاد ماده ۷ لایحه قانونی اصلاح مواد ۸ و ۷ قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوّب ۱۳۵۸/۷/۲۶ شورای انقلاب و تبصره یک ماده یک و تبصره ذیل ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی آن؛ دانشجویانی که بخواهند از آموزش رایگان در دانشگاه ها و مؤسّسات آموزش عالی داخل کشور استفاده نمایند، مکلّفند برابر مدّتی که از تحصیل رایگان استفاده کرده اند، در ایران خدمت نمایند. در صورت استنکاف از انجام تمام یا قسمتی از خدمت مذکور، باید هزینه تحصیلات رایگان خود را اعم از شهریه و کمک های دریافتی به طور کامل یا به تناسب مدّتی که خدمت نکرده اند، به دولت بپردازند. هزینه‌های تحصیلی هر دانشجو یا دانش آموخته به وسیله وزارت فرهنگ و آموزش عالی (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) تعیین و دریافت خواهد شد.
۲ـ به موجب ماده ۱۳ آیین‌نامه اجرایی قانون فوق الذکر، مشمولان مذکور در صورتی که بخواهند قبل از پایان خدمت پیش گفت و یا بدون پرداخت هزینه‌های تحصیلی و کمک های دریافتی جهت ادامه تحصیل و یا به طور موقّت به خارج عزیمت نمایند، باید با تنظیم تعهّدنامه رسمی و ضمانت شخص دیگری یا سپردن وثیقه ملکی یا ضمانت بانکی با توجّه به ضوابطی که وزارت فرهنگ و آموزش عالی (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) مقرّر بدارد، تعهّد نمایند پس از انقضای مدّت، که تعیین و تشخیص آن با وزارت مشتکیُ عنه خواهد بود، جهت انجام خدمت به ایران مراجعت کنند. در صورت عدم مراجعت فرد متعهّد با انقضای مدّت، وزارت اخیرالذکر مطالبات دولت را از محل وثیقه یا ضامن وصول خواهد کرد. مستفاد از تبصره ذیل ماده ۴ و ماده ۱۳ آیین‌نامه اجرایی مذکور؛ در صورت عدم مراجعه فرد متعهّد، وزارت مشتکیٌ عنه مُجاز به وصول مطالبات دولت از محل وثیقه ملکی یا ضمانت بانکی خواهد بود. لذا ضبط وثیقه متعهّد در صورت عجز از شروع به تحصیل در مقاطع بالاتر دانشگاه های مورد تأیید وزارت مذکور در خارج از کشور، محتاج به کسب اجازه از قانونگذار است که در مانحنٌ فیه اخذ نشده است؛ بنابراین مخالف اصول ۱۳۸، ۳۶ و ۲۰ قانون اساسی و قسمت اخیر ماده ۱۰ و بند ۳ ماده ۱۹۰ و ماده ۲۳۷ قانون مدنی، به منزله اجتهاد در مقابل نص، خارج از صلاحیت و اختیار وزارت مشتکیٌ عنه، فاقد وجاهت اداری، مردود و ممنوع است.
۳ـ بر اساس ماده ۲۲۰ قانون مدنی؛ عقود نه فقط متعاملین را به اجرای چیزی که در آن تصریح شده است ملزم می‌نماید، بلکه متعاملین به کلّیه نتایجی هم که به موجب عُرف و عادت یا به موجب قانون از عقد حاصل می‌شود، ملزم می‌باشند. مع هذا، وزارت مشتکیٌ عنه مطابق قانون سابق الذکر فقط به شرط عدم مراجعه متعهّد برای انجام تعهّدات مزبور در کشور مُجاز و مستحق دریافت مطالبات دولت خواهد بود و بیش از آن اختیار و صلاحیتی نخواهد داشت.
نتیجتاً مفاد بند ۷ـ۳ بخشنامه معترضٌ عنه، برخلاف ماده ۱۰ قانون مدنی و بی اعتبار است.
۴ـ مستنبط از مواد ۲۴۳، ۲۳۹، ۲۳۷، ۲۳۰، ۲۲۹، ۲۲۸، ۲۲۷ و ۲۲۲ قانون مدنی؛ در صورت عدم ایفای تعهّد، حاکم می‌تواند به کسی که تعهّد به نفع او شده اجازه دهد که خودِ او عمل را انجام دهد و متخلّف را به تأدیه مخارج آن محکوم نماید. متخلّف از انجام تعهّد، محکوم به تأدیه خسارت می‌شود که نتواند ثابت نماید که عدم انجام، به واسطه علّت خارجی بوده است که نمی‌توان مربوط به او نمود. همچنین اگر در عقد شرط شده باشد که ضامنی داده شود و این شرط انجام نگیرد، مشروطٌ له حق فسخ معامله را خواهد داشت. بنابراین در صورتی که متقاضی تحصیل در مقطع بالاتر نتواند به دلایلی ارادی/ خارج از اراده، در دانشگاه مقصد شروع به تحصیل نماید و از ارائه مستندات آن به وزارت مشتکیٌ عنه عاجز باشد، مکلّف به مراجعت به کشور، عودت مدارک تحصیلی خویش، شروع و انجام تعهّدات قانونی خواهد بود. علی هذا ضبط وثیقه ملکی یا ضمانت بانکی مشارٌالیه نوعی مجازات تلقّی، مخالف اصل ۳۶ قانون اساسی، فاقد وجاهت اداری/ قانونی و خارج از صلاحیت و اختیار وزارت مشتکیٌ عنه و ممنوع است.
۵ ـ مستفاد از آرای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۵۶۳۷۰۵ مورخ ۱۴۰۳/۳/۸ و ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۵۲۴۰۳۹ مورخ ۱۴۰۲/۹/۲۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری؛ الف ـ موضوعیت ماده ۷ لایحه قانونی سابق الذکر انجام و ایفای تعهّد در قبال تحصیل رایگان است؛ مگر با امتناع متعهّد و نتیجتاً تبدیل تعهّد به پرداخت هزینه، بدل از تعهّد می‌باشد. ب ـ صلاحیت وزارت مشتکیٌ عنه محدود به تصمیم در خصوص «اخذ تعهّد» و «لغو تعهّد» بوده و «تغییر کیفیت نحوه انجام تعهّد» و اِعمال محدودیت/ ممنوعیت در تبدیل آن (پرداخت هزینه = بدل از ایفای تعهّد) خارج از اختیار و صلاحیت وزارت مشتکیٌ عنه، تشخیص داده شده است.
۶ ـ از منظر وضعیت حقوقی، حقوق عمومی، مبتنی بر مفهوم صلاحیت است. بر این اساس، اصل بر عدم صلاحیت کارگزاران اجرایی است. مگر آن که در قانون تصریح شود یا از لوازم ضروری اِعمال صلاحیت باشد. برابر اصل ۱۳۸ قانون اساسی وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مُجاز به اتّخاذ تصمیمات اداری می‌باشد، لیکن تصمیمات متّخذه نباید با روح و متن قوانین مجلس شورای اسلامی مخالف و در تعارض باشد.
۷ـ برابر اصل عدم صلاحیت در حقوق عمومی؛ معاونت آموزشی ـ حقوقی و امور مجلس/ وزارت مشتکیٌ عنه برای کلّیه تصمیمات خود باید مستندات قانونی را در نظر داشته باشند و بدون مجوّز قانونی نمی‌تواند عملی انجام دهند. تجویز ضبط وثیقه یا ضمانت نامه بانکی فرد متعهّد به دلیل عجز از شروع به تحصیل در دانشگاه های مورد تأیید وزارت مزبور در خارج از کشور موضوع بند ۷ـ۳ بخشنامه معترضٌ عنه، در واقع به نوعی خارج از شرح وظایف، صلاحیت، حدود و اختیارات وزارت مشتکیٌ عنه محسوب، ممنوع و مردود است. بنا به مراتب مذکور به استناد بند (الف) ماده ۱۰ و بند یک مواد ۱۳ و ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ مجلس شورای اسلامی و اصل ۱۷۰ قانون اساسی تقاضای ابطال بند ۷ـ۳ بخشنامه شماره ۵۰۰/۶۹۰/د مورخ ۱۴۰۴/۲/۱۴ معاونت آموزشی ـ معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را می‌نماید."
متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:
"بخشنامه ۵۰۰/۶۹۰/د مورخ ۱۴۰۴/۲/۱۴
معاون آموزشی دانشگاه/ دانشکده علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی .....
معاون آموزشی دانشگاه علوم توانبخشی و سلامت اجتماعی
معاون آموزشی دانشگاه علوم پزشکی ارتش
معاون آموزشی دانشگاه شاهد
معاون آموزشی دانشگاه علوم پزشکی بقیه ا... (عج)
سلام علیکم؛
احتراماً، پیرو نامه‌های شماره ۵۰۰/۷۸۴۹/د مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۵ و نامه شماره ۵۰۰/۲۴۱/د مورخ ۱۴۰۴/۱/۲۷ معاونت آموزشی و با توجّه به سؤالات مکرّر دانشگاه ها، ضمن ارسال نامه شماره ۱۰۷/۴۶۳/د مورخ ۱۴۰۴/۱/۳۰، مدیرکل حقوقی، املاک و تنظیم مقرّرات موارد زیر را به استحضار می رساند، خواهشمند است، موضوع به نحو مقتضی به ذی نفعان و همه همکاران مرتبط با موضوع اطّلاع رسانی گردد:
.......
۳ـ برای دانش آموختگانی که طرح خدمت دو ساله پزشکان و پیراپزشکان را به انجام رسانده یا از آن معاف می‌باشند، مکاتبه شماره ۵۰۰/۷۸۴۹/د مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۵ و شماره ۵۰۰/۲۴۱/د مورخ ۱۴۰۴/۱/۲۷ معاونت آموزشی ملاک عمل بوده و توسّط دانشگاه ها و دانشکده های علوم پزشکی مطابق جدول مورد اشاره در مکاتبات فوق الذکر نموده و مدارک تحصیلی خود را اخذ و جهت ادامه تحصیل در مقاطع بالاتر در رشته مورد نظر خود، در خارج از کشور اقدام نمایند.
.........
۳ـ۷ـ چنانچه متقاضی حداکثر تا دو سال پس از تاریخ سپردن وثیقه/ضمانت نامه، نتواند در مقاطع تحصیلی بالاتر در دانشگاه های مورد تأیید وزارت متبوع در خارج از کشور شروع به تحصیل نمایند، ضبط ضمانت نامه بانکی بر عهده معاونت آموزشی دانشگاه/دانشکده بوده و مسئولیت اقدامات اجرایی در خصوص وثایق ملکی بر عهده امور حقوقی دانشگاه/دانشکده می‌باشد.
ـ معاون آموزشی و دبیر شورای آموزش پزشکی و تخصّصی / معاون حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی، املاک و تنظیم مقرّرات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره ۱۰۷/۲۴۲۱ مورخ ۱۴۰۴/۸/۵ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
"۱ـ به موجب ماده ۷ لایحه قانونی اصلاح مواد ۸ و ۷ قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوّب سال ۱۳۵۸ « دانشجویان و هنرجویانی که بخواهند از آموزش رایگان در دانشگاه ها و مؤسّسات آموزش عالی داخل کشور استفاده نمایند، مکلّفند برابر مدّتی که از تحصیل رایگان استفاده کرده اند، در ایران خدمت نمایند. در صورت استنکاف از انجام تمام یا قسمتی از خدمت مذکور باید هزینه تحصیلات رایگان را تمام یا به تناسب مدّتی که خدمت نکرده اند، به دولت بپردازند. دانشجویان و هنرجویانی که مایل به استفاده از تحصیلات رایگان نیستند مکلّف به پرداخت شهریه و هزینه تحصیلی می‌باشند.»
مطابق تبصره ماده یاد شده « آیین‌نامه مربوط به احتساب هزینه تحصیلات عالی و نحوه خروج از کشور افراد مذکور و نیز نحوه اشتغال آنان از طرف وزارت فرهنگ و آموزش عالی تهیّه و پس از تصویب هیئت وزیران اجرا خواهد شد.»
۲ـ مطابق ماده ۱۳ آیین‌نامه اجرایی ماده ۷ اصلاح قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیلی اطفال و جوانان ایرانی متقاضیان ادامه تحصیل در صورتی که بخواهند قبل از پایان خدمت مذکور در ماده یک آیین‌نامه و یا بدون پرداخت هزینه‌های تحصیلی و کمک های دریافتی جهت ادامه تحصیلات و یا به طور موقّت به خارج عزیمت نمایند، باید با تنظیم تعهّدنامه رسمی و ضمانت شخص دیگری با سپردن وثیقه ملکی یا ضمانت بانکی با توجّه به ضوابطی که وزارت فرهنگ و آموزش عالی مقرّر بدارد، تعهّد نمایند پس از انقضای مدّت لازم که در هر مورد تعیین و تشخیص آن با وزارت فرهنگ و آموزش عالی خواهد بود، جهت انجام خدمت به ایران مراجعت کند. در صورت عدم مراجعت در تاریخ انقضا مدّت مذکور وزارت فرهنگ و آموزش عالی مطالبات دولت را از محل وثیقه یا ضامن وصول خواهد کرد.
۳ـ از سوی دیگر، مطابق ماده ۶ قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان مصوّب مجلس شورای اسلامی ۱۳۶۷ تحویل مدرک تحصیلی و ریزنمرات و صدور هرگونه تأییدیه تحصیلی و گواهینامه برای مشمولانی که خدمت موضوع این قانون را انجام نداده یا معافیت دریافت ننموده باشند، ممنوع است. مطابق تبصره ذیل این ماده، کسانی که برای ادامه تحصیل با هزینه‌های شخصی در دانشگاه های معتبر مورد تأیید در خارج از کشور در رشته های مورد نیاز کشور احتیاج به مدارک تحصیلی داشته باشند، با سپردن تضمین کافی مبنی بر انجام خدمات قانونی پس از فراغت از تحصیل، مدارک تحصیلی و گواهی موقّت طبابت دریافت خواهند نمود.
۴ـ مطابق ماده یک آیین‌نامه اجرایی تبصره ماده ۷ قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی، دانشجویان دانشگاه ها و مؤسّسات آموزش عالی و هنرجویان مؤسّسات آموزش عالی هنری که از تحصیلات رایگان موضوع قانون اصلاح ماده ۷ قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی استفاده می کنند مکلّفند برابر مدّت تحصیل رایگان خود در ایران خدمت نمایند. مطابق تبصره یک ماده فوق، دانشجویان و هنرجویان مذکور در این ماده که مایل به استفاده از تحصیلات رایگان نیستند، باید شهریه و هزینه تحصیلی اعلام شده از طرف وزارت فرهنگ و آموزش عالی را هنگام ثبت نام به محل تحصیل خود بپردازند.
۵ ـ با عنایت به دستورالعمل دریافت ریزنمرات و مدارک تحصیلی متقاضیان ادامه تحصیل در خارج از کشور (مشمولین ماده ۶ قانون مربوط به خدمت پزشکان و پیراپزشکان) در سال ۱۴۰۰ و ۱۳۹۵ ابلاغیه وزارت وقت، بر اساس مواد ۱۶ و ۱۵ این دستورالعمل متقاضیان موظّفند؛ حداکثر ظرف مدت دو سال پس از سپردن تضمین، نسبت به شروع تحصیل در خارج از کشور اقدام نموده و گواهی شروع به دوره مربوطه را به معاونت آموزشی (مرکز خدمات آموزشی) ارسال نمایند.
۶ ـ شایان ذکر است به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۵۶۳۷۰۵ مورخ ۱۴۰۳/۳/۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام گردیده است که تغییر در مدّت زمان و چگونگی ایفای تعهّد از سوی متعهّدین صرفاً در صلاحیت مرجع تصویب کننده مقرره فوق الذکر بوده و این وزارتخانه مُجاز به اتّخاذ تصمیم در کاهش یا افزایش میزان تعهّدات موضوع مصوبه ۳۰۹۲ شورای عالی انقلاب فرهنگی (خرید کل تعهّدات یا قسمتی از آن) نمی‌باشد.
۷ـ همچنین درخواست بهره مندی از این تسهیلات و وثیقه گذاری برای اخذ مدارک تحصیلی با درخواست متقاضی، با علم به موضوع و بر اساس سند تعهّد تحویل شده و پذیرش همه این ضوابط از سوی متقاضی انجام می‌گردد و برای این افراد بدون شرایط ابلاغ شده تا زمان اتمام تعهّدات خدمت، امکان دریافت مدارک تحصیلی میسّر نمی‌باشد.
۸ ـ در خصوص دادخواست شاکی مبنی بر عدم صلاحیت معاونت آموزشی و اداره حقوقی دانشگاه ها جهت اخذ وثیقه، لازم به توضیح است که وفق مقرّرات، «وضعیت تحصیلی و تعهّدات دانش آموخته باید توسّط دانشگاه مشخص و تعیین تکلیف گردد.» پس از آن و در صورت عدم ایفای تعهّدات امور حقوقی دانشگاه مُجاز است از نظر حقوقی و مطابق با آیین‌نامه‌های مربوطه، به منظور وصول مطالبات به ضبط وثیقه اقدام نماید. شایان ذکر است دانشگاه های علوم پزشکی به عنوان زیرمجموعه وزارت متبوع، به موجب تفویض اختیار این اقدامات را در چهارچوب اختیارات قانونی خود انجام می دهند.
بر این اساس با توجّه به این که تمامی اقدامات مطابق قوانین و مقرّرات بوده از آن مقام تقاضای رد دعوای خواهان مورد استدعا است."
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۴/۲ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
مطابق ماده ۷ لایحه قانونی اصلاح مواد ۸ و ۷ قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوب ۱۳۵۸/۷/۳۰ شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران و تبصره آن مقرّر شده است: «دانشجویان و هنرجویانی که بخواهند از آموزش رایگان در دانشگاه ها و مؤسّسات آموزش عالی داخل کشور استفاده نمایند مکلّفند برابر مدّتی که از تحصیل رایگان استفاده کرده اند در ایران خدمت نمایند. در صورت استنکاف از انجام تمام یا قسمتی از خدمت مذکور باید هزینه تحصیلات رایگان را تمام یا به تناسب مدتی که خدمت نکرده اند به دولت بپردازند. دانشجویان و هنرجویانی که مایل به استفاده از تحصیلات رایگان نیستند مکلّف به پرداخت شهریه و هزینه تحصیلی می‌باشند. تبصره) آیین‌نامه مربوط به احتساب هزینه تحصیلات عالی و نحوه خروج از کشور افراد مذکور و نیز نحوه اشتغال آنان از طرف وزارت فرهنگ و آموزش عالی تهیه و پس از تصویب هیئت وزیران اجرا خواهد شد» و بر مبنای ماده ۱۳ آیین‌نامه اجرایی تبصره ماده ۷ موضوع لایحه قانونی اصلاح مواد ۸ و ۷ قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوّب ۱۳۵۹/۳/۱۲ نیز اعلام شده است: «مشمولان ماده ۷ اصلاح قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیلی اطفال و جوانان ایرانی در صورتی که بخواهند قبل از پایان خدمت مذکور در ماده یک آیین‌نامه و یا بدون پرداخت هزینه‌های تحصیلی و کمک های دریافتی جهت ادامه تحصیلات و یا به طور موقّت به خارج عزیمت نمایند باید با تنظیم تعهّدنامه رسمی و ضمانت شخصی دیگری یا سپردن و ثیقه ملکی یا ضمانت بانکی با توجه به ضوابطی که و زارت فرهنگ و آموزش عالی مقرّر بدارد تعهّد نمایند پس از انقضاء مدّت لازم که در مورد تعیین و تشخیص آن با و زارت فرهنگ و آموزش عالی خواهد بود جهت انجام خدمت به ایران مراجعت کند. در صورت عدم مراجعت در تاریخ انقضاء مدّت مذکور وزارت فرهنگ و آموزش عالی مطالبات دولت را از محل وثیقه یا ضامن وصول خواهد کرد.» بنا به مراتب فوق تکلیف مشمولان ماده ۷ اصلاحی قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیلی اطفال و جوانان ایرانی متقاضی ادامه تحصیل در خارج، مراجعه به کشور جهت انجام خدمت پس از پایان تحصیل است در حالی که مصوبه معترض‌عنه عدم توانایی متقاضی جهت اخذ پذیرش از دانشگاه های مورد تأیید وزارت متبوع ظرف دو سال را با قید ضبط وثیقه ممنوع اعلام کرده است، از این حیث قرار دادن ضمانت اجرای تکلیف قانونی در برابر تکلیف دیگری که در حکم مقنّن قید نشده است مغایر با موازین قانونی فوق الاشعار و خارج از اختیار مرجع مصوّب بوده و مستند به بند یک ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ صدور ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی
دیدگاه شما